Закон о противодействии коррупции

Дипломная работа

Коррупция в России является негативной характеристикой органов власти всех уровней, которая является существенным препятствием для обеспечения устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности экономики и благосостояния граждан.

Следует поддержать позицию, согласно которой проблема коррупции в области местного самоуправления стоит очень остро, и борьба с ней должна нести системный характер. Причем именно органы местного самоуправления занимают одну из важнейших позиций в вопросах реализации мер противодействия и профилактики коррупции, так как находятся в непосредственной близости к населению1, но обладают более организованным характером, что вытекает из самой природы термина «орган (публичной власти)»

В последнее десятилетие система противодействия коррупции в Российской Федерации совершенствуется: развивается нормативно-правовая база противодействия коррупции, разрабатываются и внедряются политические, правовые, административные, социальные и другие механизмы противодействия коррупции в различных сферах общества и государства. Однако, существующих мер, как показывает практика, недостаточно, и применяемые механизмы нуждаются в совершенствовании.

В связи с этим следует признать, что исследование проблем противодействия коррупции в системе муниципального управления является весьма актуальным.

Объектом исследования выступает коррупция как социальный феномен.

Предмет исследования — механизмы противодействия коррупции в системе муниципального управления.

Цель исследования — анализ организационно-правовых механизмов реализации антикоррупционной политики в органах муниципального управления и разработка рекомендаций по их совершенствованию.

В соответствии с целью исследования были сформулированы следующие задачи:

  • рассмотреть понятие и конституционно-правовую интерпретацию коррупции;
  • определить организационно-правовые механизмы противодействия коррупции в органах власти в России;
  • проанализировать правовую регламентацию механизмов противодействия коррупции в органах местного самоуправления;
  • провести анализ представленности норм по противодействию коррупции в локальных актах муниципальных образований КЧР и практику реализации организационных механизмов;
  • проанализировать практику применения планово-программного механизма противодействия коррупции.

Методологическую основу исследования составили: структурнофункциональный и системный методы, методы сравнительного и феноменологического анализа, понятийно-категориальный метод, логический, социологический, статистический.

11 стр., 5348 слов

Коррупция в сфере государственных и муниципальных заказов

... целей Закона N 94-ФЗ является предотвращение коррупции. коррупция государственный муниципальный заказ Целесообразно указать, что предотвращение коррупции в сфере размещения заказов достигается реализацией отдельных положений, предусмотренных в нормах данного Закона, а также принятых ...

Информационную базу исследования составили положения Конституции РФ, законодательные и нормативные акты Российской

Федерации в области противодействия коррупции; теоретические

исследования в данной области отечественных и зарубежных ученых; официальные данные и статистическая информация, характеризующие различные стороны теории и практики противодействия коррупции в системе государственного и муниципального управления.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его содержание и выводы дают возможность развить и углубить понимание сущностных характеристик коррупции как социально-политического явления и механизмов противодействия коррупции.

Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы исследования могут стать основой для совершенствования антикоррупционных процессов в органах местного самоуправления.

Структура. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

1.1 Понятие и конституционно-правовая интерпретация

коррупции

Многообразие точек зрения и подходов к пониманию коррупции как предмета государственной политики и важнейшей функции государства свидетельствует о высоком уровне сложности этого противоправного, противоречащего не только букве, но и духу Конституции РФ, явления, требующего всестороннего научного анализа и принятия соответствующих мер оздоравливающего антикоррупционного реагирования.

Масштабность и опасность для правовой системы коррупционных проявлений потребовала замены разрозненных понятий на некое интегрирующее и более емкое по содержанию юридическое понятие, которое можно обозначить термином «коррупция», т.е. разложение1, из которого, как писал в свое время Т. Г оббс, проистекает «презрение ко всем законам»2.

Для современной России коррупция — одно из наиболее труднопреодолимых препятствий на пути упрочения основ конституционных строя — суверенитета и территориальной целостности страны, единства ее правового, политического, экономического и социально-культурного пространства, гражданского мира и социального согласия, федеративного устройства, института гражданства, прав и свобод человека и гражданина, законности и правового порядка. Коррупция поразила буквально все сегменты и уровни общественного бытия: властно-уполномоченные структуры, контрольно-надзорные органы, систему распределения бюджетных средств, управление государственным имуществом, закупки для общественных нужд, распределение материально-технических ресурсов, бизнес, сферу быта и ЖКХ, потребительского рынка и строительства,

1 Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. — М., 2003. — С. 205. 2 Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. — М., 1996. — С. 229. здравоохранения, образования, науки и даже систему ликвидации последствий стихийных бедствий.

Все чаще к ответственности привлекаются должностные лица, замещающие не рядовые чиновничьи должности, а должности государственные — парламентарии, министры, губернаторы, работники прокуратуры и следственного аппарата, судебной системы, мэры городов и другие руководители системы местного самоуправления. Указанные лица не винтики бюрократического механизма, их персональная ответственность самым непосредственным образом связана с политическими механизмами реализации конституционных принципов политической и местной власти.

12 стр., 5513 слов

Комплексный исследование административно-правового статуса предприятий ...

... правовых норм и контроле за их соблюдением. Особый статус в административных правоотношениях имеют различные учреждения. Особенности их статуса определяются тем, что они, являясь некоммерческими организациями, создаются государством ... вопрос традиционно статус предприятий и учреждений включается в административно-правовой статус субъектов административного права. При этом специальных исследований, а ...

Это есть лица, которые по своему статусу должны не только лично не допускать коррупционных злоупотреблений, но и бороться с нею и нести персональную ответственность за проникновение коррупционеров во властные структуры .

Трудно не согласиться с выводами профессора А.В. Оболонского, который в одном из своих научных интервью справедливо заметил, что коррупционер по своим действиям опаснее уличного грабителя или налетчика. Те выступают сами по себе или от лица некой шайки, в худшем случае — как участники организованной преступной группировки. Коррупционер же использует полномочия, полученные от государства, подрывает престиж и авторитет последнего. От злоупотреблений с его стороны страдают все и каждый, причем независимо от их социального и правового статуса — рабочие и учителя, предприниматели и ученые, крестьяне и строители, пенсионеры и военные, студенты и творческая интеллигенция. Страдает государственный и частный сектор, бизнес, государственная и муниципальная служба, сфера социальной защиты, наука и образование, т.е. каждый, кто честно трудится, платит налоги, бережно относится к природным богатствам, отличается добросовестным отношением к своему*

Путин В.В. Выступление на заседании Совета по борьбе с коррупцией. 30 октября 2013 г. гражданскому долгу. Коррупция разрушает главный постулат конституционно-демократического устройства правового социального государства: человек, его права и свободы — высшую ценность, признание, соблюдение и защита которой является важнейшей конституционной обязанностью государства4.

Коррупция оказывает огромное разрушающее воздействие на государство, общество и его граждан, искажает суть демократического режима правления, подрывает основы конституционализма. Прежде всего, законность и равноправие, веру в добро, справедливость и незыблемость демократических ценностей (преамбула Конституции РФ).

Ставит под сомнение искренность государства в его служении интересам человека (ст. 2, 18), девальвирует принцип неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина (ст. 17, 22, 45, 55).

Нарушает равенство всех перед законом и судом (ст. 13, 14, 19), принципы выборности (ст. 32), созидающую роль рыночных отношений (ст. 34).

Ущемляет социальные права на охрану здоровья (ст. 41), право на образование (ст. 43), право частной собственности (ст. 35).

Разрушает режим свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8) и многое другое, принципиально важное для современного государства.

Отсюда следует, что коррупция — это проблема не только и не столько юридическая и управленческая, сколько политическая и нравственная. Коррупция порождает кризис доверия к власти5, провоцирует общественное недовольство, националистическое насилие и кровавые протестные столкновения с угрозой развала самого государства. Поэтому это не только проблема законности и правопорядка, но и проблема качества, эффективности и нравственной репутации власти, проблема прочности государственного строя.

9 стр., 4137 слов

Общество и государство. Гражданское общество в условиях правового государства

... наиболее зримым и действенным признаком гражданского общества следует назвать закон обеспеченность населения, или, другими словами, наличие правового государства. Правовое государство изменит представление о том, что ... довод, что в современных условиях границы между гражданским обществом и государством практически стерлись, что государство, по сути дела вмешивается в решение всех фундаментальных ...

4 Конституция Российской Федерации, ст. 2, 45, 46, 48. 5 Оболонский А.В. На пути к новой модели бюрократии. Доклад на научном семинаре в ИНИОН // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2012. — № 1. — С. 71.

Сложившаяся ситуация с коррупцией в России во многом обусловлена историческими традициями российской государственности. Коррупция один из результатов многовекового авторитарного режима правления, практики «кормления», бюрократической закрытости власти, итог длительного экономического отставания страны, угнетения частной инициативы, унижения трудящегося населения. Нельзя не учитывать и «предприимчивость» коррупционного сектора — как только организованная преступность поняла преимущества системных коррупционных действий и появилась рыночная возможность ими воспользоваться, она тут же занялась формированием своей теневой коррупционной системы с глобальной целевой ориентацией — «приватизация» государства. Все сказанное вместе взятое (наряду, конечно, и с другими факторами) создало благоприятную почву для процветания коррупции, формирования в процессе форсированного перехода к рыночно-капиталистическим отношениям коррумпированного государства. Коррупция в итоге стала неотъемлемой составной частью теневой жизни современного российского общества, разрушить которую крайне непросто.

Цель же демократического государственного выбора принципиально иная. Лежит она не в коррупционно-предпринимательской, а в координатной плоскости «демократического правового социального государства; общества «достойной жизни и свободного развития личности; неотчуждаемости и гарантированности прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Конституция РФ для выхода на уровень таких ценностей создает все необходимые политические, правовые, экономические и социальнокультурные условия. Все зависит от желания, умения и готовности властей, гражданского общества и граждан эффективно воспользоваться имеющимися конституционными возможностями, материально-финансовыми, интеллектуальными и социо-культурными ресурсами страны.

В условиях системной коррупции и морального разложения обеспечить конституционные социальные ориентиры непросто и вряд ли возможно. Ведь суть коррупции заключается не просто в подкупе или продажности отдельных служащих, должностных лиц и бизнесменов, а в нарушении единства (разложении, распаде, деградации) целых подсистем общественного организма, в «подрыве устоев человеческой цивилизации» 6 .*910 А результат на выходе один — нравственная деградация, расточительное использование ресурсов, заторможенность экономического роста и качества жизни, низкая

п

эффективность государственных институтов .

Значительная часть экспертов, среди которых немало специалистов по вопросам конституционного строительства, не особенно отличают коррупционные правонарушения от обычных разрозненных и несинхронных корыстных уголовных, административных и дисциплинарных правонарушений, чаще всего «связывают» коррупцию лишь с корыстно заинтересованными действиями, причем только чиновников. Если смотреть с точки зрения конституционного права, то они представляют коррупцию либо как пренебрежение государственно-общественными интересами ради личной выгоды, либо как преступное использование публичных служебных

4 стр., 1550 слов

Государственная система управления охраной труда

... в области охраны труда. 2. Провести анализ структуры системы государственного управления охраной труда. 3. Раскрыть сущность и функции государственных органов, занятых в области охраны труда. 4. Провести анализ стандартов в области охраны труда. 5. Выявить ...

о полномочий в целях корыстного обогащения , либо как проблему неэффективности государства, формы правления и «возраста» конституционной демократии 9 .

В представлениях одних коррупция ограничивается взяточничеством. Другие смотрят шире и представляют коррупцию сквозь призму внесистемной деятельности властных и иных социально влиятельных структур и индивидов в частных интересах. Третьи трактуют ее как лично заинтересованную не предусмотренную законом деятельность независимо от

6 Нарышкин С.Е. Международное сообщество в борьбе с коррупцией //Журнал российского права. — 2012. — № 7. — С. 4. Шахрай С.М. О Конституции : Основной закон как инструмент правовых и социальнополитических преобразований. Монография. — М., 2013. — С. 397. Магомедов К.О., Пономаренко Б.Т., Лобанов П.А. Противодействие коррупции в системе государственной службы. Учебное пособие. — Курск, 2011. — С. 11. 9 Ш ахрай С.М. Неизвестная конституция. Монография. — М., 2013. — С. 152. социально-правового статуса человека и сферы приложения его сил и таланта. Для четвертых — это ситуация, когда человек делает то, что должен делать, но только при условии получения дополнительных внеправовых выгод для себя.

Главный же сущностный момент — антигосударственная и античеловеческая направленность коррупционной практики недооценивается. Конституция же напротив, противостоит всему этому, обеспечивает жизненный баланс свобод, прав и обязанностей, формирует «правовую модель общественного порядка и условия для благополучия граждан»10.

В современной научной литературе представлено немало концептуальных подходов к определению коррупции. В узком понимании коррупция представляется как совокупность составов правонарушений, предусмотренных законодательством и отличающихся таким квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в личных корыстно-ориентированных интересах.

В широком смысле это понятие охватывает негативное социальное явление, поражающее и политику, и экономику, и межбюджетные отношения, и публичный аппарат управления, и правоохранительносудебную систему, и гражданское общество, и сферу частного предпринимательства. И как следствие — подрыв устоев конституционных основ государства и его правовой системы.

В большинстве государств Запада под влиянием господствующих там правовых доктрин возобладал широкий подход. Совет Европы под коррупцией понимает взяточничество и любое другое корыстное действие лиц, которым поручено исполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе. В ФРГ под коррупцией понимают злоупотребление служебным положением на государственной службе и в10

10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. — М., 2009. — С. 23-24. частном секторе с целью получения преимуществ для себя или третьих лиц с возможным причинением ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе)11.

Широкое понятие коррупции содержится и в законодательстве США. Здесь оно охватывает все противоправные действия с участием не только физических, но и юридических лиц, публичных и частных структур12.

В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупу этих лиц. Под определение коррупции подпадает не только противоправное получение денежных средств, но и подарков, обещаний, услуг. Могут быть также другие прямые и косвенные выгоды за совершение действий, выходящих за пределы должностных обязанностей.

4 стр., 1674 слов

Особенности этики государственного и муниципального служащего

... и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих курса этики государственной службы и этикета ... этики лежит в правовой, организационной, кадровой и морально-психологической плоскости решения проблем. Правовой аспект предусматривает необходимость скорейшего принятия недостающих нормативно-правовых актов, в том числе закона о коррупции, ... понятия, как гражданская совесть, честь, ...

В Конвенции ООН «О мерах против коррупции, практикуемых транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и причастными к этому другими сторонами» под коррупцией понимается «обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, а также вымогательство или принятие им лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей» (ст. 8) . В качестве коррупционного квалифицируется любое неправомерно полученное преимущество, включающее материальные выгоды и преимущества нематериального свойства. Остается лишь добавить — «в ущерб обществу и

11 Землин А.И., Землина О.М., Корякин В.М., Колесов Р.А. Правовые средства противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы. — М., 2010. С. 73. Свод законов США. Параграф 371. Титул 18. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/58/4 от 31 октября 2003 г. государству».

В Конвенции ООН против коррупции (ст. 15) коррупция определяется как умышленные уголовно-наказуемые деяния, не включает в себя гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и административные проступки, по формам проявления ограничивается активным и пассивным подкупом; подкупом собственно должностных лиц или приравненных к ним категорий лиц, предоставляющих публичные услуги14.

Такое многообразие в содержательных трактовках коррупции в международном праве не случайно. Оно объективно обусловлено и вполне объяснимо с точки зрения субъективного фактора. Отсюда сложность ее научного толкования, не говоря уже о выработке эффективных правовых механизмов государственной антикоррупционной стратегии. Нельзя не учитывать и то, что подавляющее большинство международных правовых актов, во-первых, посвящены борьбе с транснациональной организованной преступностью, а не с правонарушениями внутринационального уровня. Вовторых, попытки установления международных стандартов в борьбе с гражданско-правовыми, дисциплинарными и административными коррупционными правонарушениями представляют собой трудноразрешимую проблему. В-третьих, очень непросто соединить в одном документе положения, установление которых входит в компетенцию не только государственных, но и муниципальных властей, бизнеса и даже отдельных граждан.

Широкий плюрализм мнений по этому поводу наблюдается и в научном сообществе. Среди ученых немало сторонников институционального (С. Хантингтон, Я. Тарковски) и функционального (М. Вебер, Г. Мюрдаль, Р. Теобальд) ее понимания. Первые признают преступнонегативную сущность коррупции, препятствующую модернизации общества и его поступательного прогрессивного развития. Другие, наоборот, не исключают приемлемость коррупции, видят в ней средство формирования 13

23 стр., 11059 слов

Гражданско правовой статус органов местного самоуправления

... 1) исследовать конституционно-правовые основы статуса местной администрации; 2) определить и уточнить место исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации муниципального образования) в структуре органов местного самоуправления; 3) рассмотреть правовые основы статуса местной администрации на примере ...

14 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/3514 (ХХХ) от 15 декабря 1975 г. институтов, необходимых для более свободного развития общества на рыночно-плюралистических основаниях. Коррупция в этом случае представляется не результатом отклоняющегося поведения, а удобным механизмом снятия несоответствия между действующими правовыми нормами и новыми моделями управления15. На передний план выдвигаются сугубо прагматические интересы.

Но даже в этом случае ученые в целом остаются сторонниками специальной государственной политики в сфере борьбы с коррупционной преступностью, а значит, укрепления конституционной законности и должного правопорядка.

Профессора В.И. Добреньков и Н.Р. Исправникова16 предлагают четыре подхода к пониманию сущности и социальной роли коррупции:

  • а) в соответствии с первым подходом коррупция трактуется как прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью (прежде всего государственной должностью, должностью государственной и муниципальной службы, должностью топ-менеджера госкорпорации, должностью руководителя государственного фонда с государственным участием), в целях личного обогащения;
  • б) второй подход квалифицирует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений, трансформирующих коррупцию со временем в системное, крайне опасное для государственной системы явление;
  • в) третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп в режиме «приватизации государства» и «рейдерского захвата бизнеса»;

г) четвертый подход представляет коррупцию как «энтропию системы управления», как меру социальной неэффективности власти и управления в

15 Carder-Bresson J. Eluments analyse pour une uconomie de la curruption //Rev. ticrs-monde, 1993. № 131. P. 587-589. 16 Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция: современные подходы к исследованию. — М., 2009. — С. 27-32. целом. А это уже не что иное, как проблема качества государственной системы, прочности конституционных основ государственного режима.

В Федеральном законе РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» нормативно закреплено казуистическое определение коррупции. В трактовке указанного закона коррупция — это противоправная деятельность (действие или бездействие), связанная со злоупотреблением служебным положением и заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных ему полномочий в целях получения выгод имущественного или неимущественного характера вопреки стратегическим интересам общества, государства и его граждан (ст.1. п.1).

Не говоря уже о морально-психологической стороне дела, когда главный источник коррупции видится в гражданском правосознании и правовой культуре, особенно тех, кто принимает решения в сфере государственного и муниципального управления .

Коррупция — это противоправное, устойчивое антигосударственное аморальное социальное явление, порождающее непримиримый конфликт интересов между общенациональными (государственными) и частными интересами, между общественным долгом и личной (групповой, корпоративной) выгодой, между конституционными интересами демократического правового социального государства и реальной практикой распределения и потребления общественного достояния .

40 стр., 19609 слов

Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования

... устава муниципального образования. Предмет исследования - Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования. Цель работы состоит в изучении правовой природы устава муниципального образования, и определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, ...

Иными словами: это злоупотребление государственно-общественным доверием с целью получения нелегитимных преимуществ в результате противоправно-аморальная деятельность использования статусных правовых, экономических, политических и управленческих преимуществ корыстного (материального и нематериального) характера в ущерб государству и общественному интересу. Отсюда закрытость коррупционных отношений, тщательно скрываемая аморально-противоправная деятельность;178

Шахрай С.М. Неизвестная конституция. Монография. — М., 2013. — С. 152.

Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. — № 3. — С. 30-31. многоликость и циничность коррупционных проявлений; органическая связь коррумпированного сообщества с властью и денежно-материальными ресурсами, его активное воздействие на содержательное наполнение власти и управления; прочность взаимных обязательств между теми, кто принимает решение, и теми, кому оно выгодно; преобладание искушения получить дополнительную выгоду над долгом добросовестно служить обществу и государству (как в публичном, так и частном секторе); стремление гарантированно защитить акт коррупции соответствующим юридическим обоснованием; «крышевание» со стороны высокопоставленных должностных лиц.

Для правового государства коррупция — это болезнь, которая в юридическом смысле излечима (хотя конечно не абсолютно) — такое государство находит силы побороть коррупцию и выйти на конструктивный путь развития. Коррумпированное же государство не в силах самостоятельно противостоять коррупции и в конечном итоге гибнет от «коррупционной передозировки».

Коррупция для государства, если взять конституционные нормы Российской Федерации — это разрушение единого экономического пространства и нарушение правовых основ рыночных отношений (ст. 8, 71, 74 Конституции РФ), подрыв экономических основ конституционного строя (ст. 8), грубое нарушение налогового законодательства (ст. 75) и норм федерального законодательства о защите конкуренции, ограничение налоговых поступлений (ст. 57), подрыв финансовой мощи, обороноспособности, независимости, целостности и суверенитета страны (преамбула, ст. 4, 59, 80, 86, 87), ограничение прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего в части права собственности (ст. 35, 36), права на свободное предпринимательство (ст. 8, 34, 35,), права равного без какой либо дискриминации доступа к государственной и муниципальной службе (ст. 32), ущемление социальных прав (ст. 37-41), девальвация конституционных гарантий правосудия (ст. 46-47).

Получается, что нет практически ни одного конституционного положения, принципа или нормы, которые бы контрпродуктивно не затрагивались, не искажались или не разрушались коррупционной практикой.

Для муниципальных коррупционеров ст. 130 Конституции РФ закрепившая, что местное самоуправление, в лице местного гражданского сообщества самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью — фикция, более того — нередко используется в качестве юридической основы сокрытия корыстных злоупотреблений19.

Нынешняя конституционная модель системы местного самоуправления (ст. ст. 130-133 Конституции РФ) с точки зрения противодействия коррупции далека от совершенства. Проведенные преобразования в этой сфере, завершившиеся принятием федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не обеспечили должный эффект — власть местного самоуправления чище от коррупционной скверны и ближе к людям не стала. Требуется продолжение реформационных изменений, направленных на становление местного самоуправления действительно властью народа, более эффективного и надежно защищенного от коррупционного элемента.

12 стр., 5962 слов

Органы ФСБ в системе правоохранительных органов Российской Федерации

... безопасности Российской Федерации как правоохранительных органов. Задачи работы: рассмотреть правовые основы правоохранительной деятельности; исследовать характерные черты и признаки правоохранительных органов; изучить органы и организацию осуществления правоохранительной деятельности; рассмотреть правоохранительные полномочия Федеральной службы безопасности Российской Федерации; проанализировать ...

1.2 Механизмы противодействия коррупции в органах власти в России

Противодействие коррупции в органах власти являться одним из самых приоритетных направлений государственной антикоррупционной политики. При этом, так как феномен коррупции носит сложный и многоаспектный характер, решение данной проблемы требует применения комплекса мер, таких как политико-идеологических, правовых, организационно -*17

19 Викулов В.П. Противодействие коррупции в органах местного самоуправления // Публичное и частное право. 2011. — №2. — С. 90-93. технических, социально-экономических и др.

К политико-идеологическим мерам противодействия коррупции принято относить такие, как обеспечение прозрачности принятия решений органами власти всех уровней; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов и т.д.; осуществление правового воспитания и культурно-просветительской работы для осознания обществом ущерба от коррупции, признания государством и обществом того, что коррупция — это угроза национальной безопасности.

Правовые меры направлены на работу с текущим законодательством по приведению его в соответствие с нормами антикоррупционной политики. Их развитие должно быть направлено на следующее:

  • приоритет необходимо отдавать совершенствованию экономического законодательства и законодательства о государственной и муниципальной службе, а не ужесточении уголовного права;
  • ориентация нормативных актов на борьбу, главным образом, с коррупцией, а не с коррупционерами;
  • установление дисциплинарной или административной ответственности (а в некоторых обстоятельствах — и уголовной) за совершение деяний, которые создают условия для коррупции либо коррупционных правонарушений;
  • уменьшения возможностей чиновников выбора вариантов поведения посредством минимизации диспозитивных норм законодательства;
  • введение в качестве меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных и муниципальных органах и потери всех социальных льгот, предоставляемых государственным и муниципальных служащим;
  • установление персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом;
  • совершенствование мер финансового контроля, административного, гражданского и уголовно-правового воздействия и иных действий, согласно Концепции национальной безопасности РФ;
  • обеспечение прозрачности деятельности органов государственной и муниципальной власти и так далее.

Организационные механизмы противодействия коррупции предполагают формирование и осуществление интенсивной работы специальных органов по противодействию коррупционной деятельности; улучшением материального обеспечения государственных и муниципальных служащих; проведение мудрой и взвешенной кадровой политики в органах государственной и муниципальной власти.

Среди конкретных мер можно выделить следующие:

  • создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне РФ и органов в субъектах РФ;
  • проведение непредвиденных проверок деятельности государственных служащих, в том числе особым независимым органом;
  • создание благоприятных условий для граждан, которые обращаются с жалобой на того или иного чиновника;
  • обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
  • введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет.

Доклады о результатах проверок, принятые к рассмотрению, обращения по факту коррупции и результаты внутренних расследований обеспечивают определенный успех в реализации стратегии профилактики коррупции, если план профилактики коррупции не приносит ожидаемых результатов;

  • разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих «точках»;
  • одной из наиболее действенных форм воспитания государственных и муниципальных служащих, особенно впервые принятых, должна стать пропаганда высших ценностей нашего общества и неприятия любых, даже, казалось бы, самых безобидных проявлений коррупции;
  • организация системы подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции, с обязательной и доскональной проверкой кандидатов независимым органом;
  • упразднение различных внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции;
  • существенное увеличение денежного содержания государственных и муниципальных служащих.

Низкая заработная плата — основной экономический фактор, заставляющий чиновников продавать свои услуги тем, кто в них нуждается, что порождает массовую «низовую», в том числе «бытовую» и «деловую», коррупцию;

  • отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев». Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных «политических назначенцев»;
  • обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
  • организация системы поощрений, при которой чиновнику было бы выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно;
  • создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию;
  • изменение административно-правовых отношений в системе государственной и муниципальной службы на началах конституционного принципа равенства всех перед законом и судом;
  • создание системы возмещения вреда, который причинен лицам в результате коррупционных деяний. Для этого возможна организация специального фонда, куда перечисляется определенный процент от жалования чиновника;
  • ратификация международных договоров и конвенций.

В рамках социально-экономических мер представляется необходимым выполнение следующих действий:

  • уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета внедрение современных форм отчетности, которые облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для борьбы с низовой коррупцией;
  • коммерциализация части социальных (в том числе — коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг;
  • делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов);
  • введение реальной зависимости системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления;
  • приведение к единству реальной и официальной экономики различных секторов и социальных институтов (армия, высшая школа, ГИБДД);
  • использование опыта международных и национальных специализированных агентств и развитие международного сотрудничества2021.

Итак, проведенное исследование позволяет определить возможные механизмы противодействия коррупции, и, следует, полагать, что эффективность реализации антикоррупционной политики зависит от комплексности их применения. Благинина О.А. , Денисов С.А. , Иванова С.А. , Кодан С.В. , Кудашев С.М. , Тараборин Р.С. Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия. URL:

2 АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ АСПЕКТОВ

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Правовое регламентация механизмов противодействия коррупции в

органах местного самоуправления

Исходя из независимости местного самоуправления в пределах своей компетенции, логично следует осуществление органами местного самоуправления самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Вместе с тем эта политика является частью общегосударственной стратегии по борьбе с коррупцией и опирается на правовые общефедеральные и региональные основы в этой сфере.

Сосредоточие общих усилий на главных направлениях борьбы с коррупцией — основная задача, определяющая содержание координации деятельности государственных и муниципальных органов при противодействии коррупции.

Отметим, что в настоящее время правовая система Российской Федерации насчитывает более 500 актов, которые «адресованы» феномену коррупции.

Полагаем, что единая правовая система актов, регулирующая противодействие коррупции органами местного самоуправления, представляет собой совокупность актов, выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления.

Итак, в рамках общефедерального компонента необходимо указать следующие нормативные правовые акты.

В первую очередь — это Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Определяя понятие «противодействие коррупции», данный Федеральный закон в качестве субъектов указывает органы местного самоуправления с пределом их полномочий (ст. 1).

В ст. 3 обособлен принцип публичности и открытости деятельности как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

Также в Федеральном законе консолидированы следующие нормы, адресованные местному самоуправлению: обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц информировать подразделения кадровых служб соответствующих органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений о ставших им известными фактах несоблюдения муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (п. 4.1. ст. 5); рассмотрение в органах местного самоуправления не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений (п. 2.1 ст. 6); внедрение в практику кадровой работы органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении (п. 5 ст. 6); обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления (п. 7 ст. 7); повышение ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции (п. 20 ст. 7); ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих муниципальные должности (ст. 12.1).

В связи с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 ФЗ были внесены изменения в базовый для всего местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данные изменения коснулись двух групп норм21:

  • по поводу расширения перечня вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов в части осуществления ими мер по противодействию коррупции в своих границах (ст.ст. 14, 15, 16).

    Такие меры определены в ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

  • проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов;
  • рассмотрение в органах местного самоуправления не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений и др.;

— по поводу соблюдения ограничений, запретов и исполнения обязанностей выборными должностными лицами местного самоуправления, а также главами местных администраций (ст.ст. 36, 37, 40 и 74.1).

Эти пределы в деятельности также можно разделить на две группы. В соответствии со ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ первые адресованы лицам, замещающим муниципальные должности. К ним, по установлению ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», отнесены депутаты представительных органов муниципальных образований, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностныеьлица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса22. Запреты и ограничения в данной группе распространяются только на лиц, замещающих на постоянной основе муниципальные должности (кроме запрета замещать Чаннов СЕ. Борьба с коррупцией на муниципальном уровне // ЭЖ-Юрист. — 2012. — № 8. — С. 5. Федеральный закон от 21 октября 2011 г. № 288-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2011, 24 октября. государственные должности Российской Федерации и ее субъектов, а также иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы).

Вторая группа обязанностей и ограничений ориентирована на муниципальных служащих и бывших муниципальных служащих (ст.ст. 8, 9, 11 и 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ).

Эти обязанности распространяются на главу местной администрации, исполняющего свои полномочия на контрактной основе. Если же главой местной администрации является глава муниципального образования, он является лицом, замещающим муниципальную должность, и на него распространяются запреты и обязанности, указанные в ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ.

Помимо уже указанных правовых актов в рамках общефедерального компонента необходимо назвать Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанный Федеральный закон также претерпел корректировки в связи с усилением антикоррупционных мероприятий в России. В интересующем нас ракурсе в данный правовой акт были внесены изменения Федеральными законами от 21 ноября 2011 г. № 288-ФЗ и 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ23. Таким образом, в настоящий момент в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ предусмотрены ограничения, связанные с муниципальной службой при непредставлении оговоренных в федеральном законодательстве сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений (п. 9 ч. 1 ст. 13); требования к сведениям о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего (ч. 6 ст. 15); взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (ред. от 28.06.2013 г.) // Российская газета. 2011,26 ноября; 2013,2 июля. неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 27.1).

Исключительно важное значение в рамках общефедерального компонента правового регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления имеют положения, «связывающие» местное самоуправление и проведение антикоррупционной экспертизы в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 24 .

Так, в качестве одного из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в ст. 2 указанного акта названо сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с

институтами гражданского общества.

В подп. 3 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ определено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводится в порядке, установленном, в частности, правовыми актами органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. При этом методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов применяется независимо от того, являются ли они правовыми актами федеральных, региональных или муниципальных органов . Отметим, что законодательное положение свидетельствует о включении органов местного245 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 21.11.2011 г.) // Российская газета. -2009, 22 июля; 2011, 26 ноября. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 27.03.2013 г.) // Российская газета. — 2010, 5 марта; Собрание законодательства Российской Федерации. -2013.-№13.-Ст. 1575. самоуправления в процесс антикоррупционного экспертирования в качестве субъектов.

В ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. №2 172-ФЗ предусмотрен порядок разрешения в представительном органе местного самоуправления требования, поступившего от прокурора.

В связи с обособлением публичности и открытости в деятельности органов местного самоуправления в качестве принципа, в том числе реализации антикоррупционной политики (ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ), необходимо указать Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 — ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»2627. Отметим, что в его положениях не содержится термин «коррупция» или производные от него. Вместе с тем указанным Федеральным законом регламентируется целое направление антикоррупционной политики, в том числе в деятельности органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ впервые закрепил подробный механизм реализации гражданами своего права на доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления. Уточним, что до принятия данного акта правовое регулирование вопросов доступа к информации о деятельности публичных властных структур носило общий характер и регулировалось ст.ст. 24 и 29 Конституции Российской Федерации и отдельными нормами Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» , закрепляющими лишь общие аспекты права на доступ к информации.

Принятый Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ не только закрепил подробный механизм обеспечения гражданам доступа к информации о деятельности органов власти, но и установил новые возможности по получению

26 Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 07.06.2013 г.) // Российская газета. — 2009, 13 февраля

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 02.07.2013 г.)// Российская газета. -2006, 29 июля; 2013, 10 июля. информации, которые ранее не были закреплены в законодательстве. Так, названный правовой акт впервые установил обязанность органов власти размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет (п. 2 ст. 6, ст. 10) и, более того, закрепил минимальный перечень информации, обязательной для размещения органами власти в данной сети (ст. 13 и 14).

Также предусмотрен новый способ обеспечения доступа пользователей к информации о деятельности органов местного самоуправления — присутствие лиц на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления 28 .

Далее в иерархии правовой системы актов общефедерального компонента перейдем к рассмотрению указов Президента Российской Федерации в качестве источников регламентации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Итак, в качестве основного акта назовем Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы». Его положения действительны только в части Национальной стратегии противодействия коррупции.

В соответствии с п. 2 Национальной стратегии противодействия коррупции она представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывает федеративное устройство Российской Федерации, охватывает федеральный, региональный и муниципальный уровни, направлена на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами. Таким образом, в этот процесс включен и муниципальный уровень.28 Павлов И.Ю., Сухих Д.Н. Доступ к информации о деятельности органов власти: новое законодательство и первые проблемы правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — №8.- С.20-23.

В качестве некоторых основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции указаны повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции (пп. «б» п. 8); внедрение в деятельность органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания муниципальных услуг (пп. «в» п. 8).

В разделе V «Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» органы местного самоуправления указаны в качестве субъектов противодействия коррупции при определенных условиях

(п. 9).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы» имеются положения, непосредственно касающиеся муниципального уровня противодействия коррупции. Так в Указе устанавливается рекомендация внести изменения антикоррупционные программы (планы противодействия коррупции) в соответствии с Национальным планом .

Следует отметить, что после принятия специального закона о противодействии коррупции Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 были предусмотрены меры по реализации отдельных положений этого закона. Данный акт в п. 4 рекомендовал органам местного самоуправления в 2-месячный срок разработать, руководствуясь Указом, и утвердить перечни должностей муниципальной службы, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».29 Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71877694/

Кроме того, к способам федерального регулирования антикоррупционной деятельности муниципалитетов относятся и рамочные (типовые) документы. Показателен в этом отношении Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. Он служит базой для формирования должной морали в государственной и муниципальной службе и составляет основу для разработки не только государственными, но и муниципальными органами своих кодексов служебного поведения.

Таким образом, можно сделать вывод, что рассмотренный компонент представлен федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами, которые с учетом «адресности» органам местного самоуправления можно разделить на универсально-ориентированные (не содержат прямых указаний на органы местного самоуправления, но имеют важное значение для реализации антикоррупционной политики универсальным кругом субъектов) и муниципально-конкретные (содержат положения антикоррупционной направленности и прямо указывают на включение в данный вид деятельности органов местного самоуправления).

Далее перейдем к рассмотрению регионального компонента правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Роль региональных органов в правовом регулировании противодействия коррупции обусловлена стремлением скоординировать и направить в единое русло борьбу в данной сфере на всех уровнях. Также очевидна необходимость методического и информационного сопровождения действий муниципалитетов со стороны региональных властей, учитывая не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, особенно на поселенческом уровне 30 .

Органы местного самоуправления включились в борьбу с коррупцией под влиянием координирующих усилий региональных органов.

В рамках регионального компонента правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления следует отметить, что в России на данном уровне не унифицированы подходы в законодательстве. В одних случаях органы местного самоуправления не называются в качестве субъектов антикоррупционной политики, содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие, в том числе, и на органы местного самоуправления. В иных случаях в законах субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не только называются в качестве субъектов, но и предусматриваются их конкретные полномочия.

Например, в Карачаево-Черкесской Республике согласно Закону КЧР от 13 марта 2009 года №1-РЗ «Об отдельных вопросах по противодействию коррупции в Карачаево-Черкесской Республике» органы местного самоуправления определяются как субъект антикоррупционной политики. При этом указывается, что в целях обеспечения координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области противодействия коррупции в Карачаево -Черкесской Республике по решению Главы Карачаево-Черкесской Республики может быть сформирован межведомственный координационный совет КарачаевоЧеркесской Республики по противодействию коррупции, а также иные координационные и (или) совещательные органы при Главе Карачаево Черкесской Республики. Органы местного самоуправления, в свою очередь, также могут создавать совещательные и экспертные органы из числа представителей заинтересованных государственных органов, общественных 301 Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. — 2012. — №4.- С. 5-17. Закон Карачаево-Черкесской Республики от 13 марта 2009 года № 1-РЗ «Об отдельных вопросах по противодействию коррупции в Карачаево -Черкесской Республике». — URL: http://docs.cntd.ru/document/819090946 (дата обращения: 12.03.2019) объединений, научных, образовательных учреждений и иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции.

Также отмечается, что в целях эффективного противодействия коррупции органами местного самоуправления в Карачаево -Черкесской Республике могут разрабатываться и приниматься муниципальные программы противодействия коррупции (антикоррупционные программы), представляющие собой комплекс мероприятий, обеспечивающих согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на противодействие коррупции.

Среди актов глав субъектов также необходимо выделить документы «институционального» характера. В них сосредоточены положения, касающиеся обособления специальной региональной структуры по противодействию коррупции и ее влияния на органы местного самоуправления. Например, в КЧР таковым является указ Глава КЧР от 14 октября 2015 года № 230 «О Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Карачаево-Черкесской Республике» .

Отдельного внимания заслуживают акты исполнительных органов субъектов. Так постановление Правительства КЧР от 22 января 2019 года № 24 «О государственной программе «Противодействие коррупции и профилактика правонарушений в Карачаево-Черкесской республике» в качестве отдельного мероприятия устанавливает оказание методической и организационной помощи специалистами Управления Главы КЧР по вопросам противодействия коррупции органам местного самоуправления в организации работы по противодействию коррупции.32 Указ Главы КЧР от 14 октября 2015 года № 230 «О Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Карачаево -Черкесской Республике». — URL: http://docs.cntd.ru/document/430661486 (дата обращения: 14.02.2019).

Постановление Правительства КЧР от 22 января 2019 года № 24 «О государственной программе «Противодействие коррупции и профилактика правонарушений в Карачаево Черкесской республике». — URL: http://docs.cntd.ru/document/553106648 (дата обращения: 14.02.2019).

В целом относительно регионального компонента правовой системы регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления необходимо отметить, что его составляют акты высшего должностного лица субъекта Федерации, а также органов законодательной и исполнительной власти. В данном компоненте возможно условно подразделить акты на универсально-законодательные, институциональноопределенные, федерально-конкретизирующие и планово-программные.

Сделаем ремарку, что третьим важнейшим компонентом правовой системы регулирования мер противодействия коррупции органами местного самоуправления являются непосредственно муниципальные правовые акты. Более подробно их рассмотрим в следующем параграфе.

2.2 Представленность норм по противодействию коррупции в локальных актах муниципальных образований КЧР и практика реализации организационных механизмов

Совокупное толкование п. 38 ст. 14, п. 33 ст. 15, п. 42 ст. 16 (об отнесении к вопросам местного значения осуществление мер по противодействию коррупции для различных видов муниципальных образований), а также ст. 7 (о возможности принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения) Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что на уровне муниципальных образований могут приниматься муниципальные правовые акты, закрепляющие положения о реализации мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления.

Проведенный анализ локальных нормативных актов муниципальных образований Карачаево-Черкесской Республики показал, что искомые нормы преимущественно сосредоточены в правовых актах глав муниципальных образований и местной администрации, которые можно разделить на следующие разновидности:

— муниципально-служебные (группа муниципальных правовых актов, в которых закреплены обязанности и полномочия муниципальных служащих, направленные на сокращение коррупционных проявлений).

Здесь следует указать, например, «Кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих Усть-Джегутинского муниципального района» Утвержденый распоряжением администрации Усть-Джегутинского муниципального района 25.07.2011 № 102-к. Сам Кодекс содержит следующие нормы, указывающие на реализацию муниципальными служащими антикоррупционной политики:

1. Муниципальные служащие обязаны противодействовать проявлениям коррупции и предпринимать меры по ее профилактике в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

2. Муниципальные служащие при исполнении должностных обязанностей не должны допускать личную заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

3. При назначении на должность муниципальной службы и исполнении должностных обязанностей муниципальный служащий обязан заявить о наличии или возможности наличия у него личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей.

4. Муниципальный служащий обязан представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких- либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной обязанностью муниципального служащего.

6. Муниципальному служащему запрещается получать в связи с исполнением им должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги материального характера, плату за развлечения, отдых, за пользование транспортом и иные вознаграждения).

Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, в котором он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

7. Муниципальный служащий, наделенный организационно распорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим, призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; принимать меры по предупреждению коррупции; не допускать случаев принуждения муниципальных служащих к участию в деятельности политических партий и общественных объединений.

8. Муниципальный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим муниципальным служащим, должен принимать меры к тому, чтобы подчиненные ему муниципальные служащие не допускали коррупционного опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости.

Также Постановлениями администраций муниципальных районов КЧР принимаются Положения о представлении муниципальными служащими администрации и гражданами, претендующими на замещение должности муниципальной службы в администрации, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В приложениях указаны образцы справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданина, претендующего на замещение должности муниципальной службы в администрации муниципального образования; о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей гражданина, претендующего на замещение должности муниципальной службы; о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальными служащими администрации; о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей муниципального служащего администрации.

Также органами местного самоуправления были приняты нормативные акты, регламентирующие порядок проведения проверки достоверности представляемых сведений. Например, в качестве таковой можно указать Постановление Администрации карачаевского муниципального района от 08.07.2010 №294 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в администрации Карачаевского муниципального района, и муниципальными служащими администрации Карачаевского муниципального района, и соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению».34*36

Кроме того, следует выделить муниципальные правовые акты, в

34 Постановление Главы Администрации Карачаевского муниципального района от 08.07.2010 №294 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в администрации Карачаевского муниципального района, и муниципальными служащими администрации Карачаевского муниципального района, и соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению». — URL: Ы ^://карачаевскийрайон.рф/anticormption/normativnye-pravovye-i-inye-akty-v-sfere-protivodeystviyakorruptsii.php?ELEMENT_ID=11444 (дата обращения: 25.03.2019).

которых предписывается учреждение и функционирование институтов, ориентированных, в первую очередь, на контроль за соблюдением требований к служебному поведению муниципальных служащих, а затем сопряженных с ним действий, в том числе, в сфере противодействия коррупции. Например, постановление администрации Карачаевского муниципального района от 29.04.2011 №218 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации Карачаевского муниципального района и урегулированию конфликта интересов».

Относительно того, что указанные комиссии являются субъектами, противодействующими коррупции, свидетельствуют то, что в качестве основных задач комиссии выделены следующие:

  • а) содействие в обеспечении соблюдения муниципальными служащими администрации Карачаевского муниципального района (далее муниципальные служащие) ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами (далее — требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов);
  • б) осуществление в администрации Карачаевского муниципального района мер по предупреждению коррупции.

Полагаем, для структуры, у которой одной из задач является содействие в осуществлении мер по предупреждению коррупции, иные нормы, имеющие к данному феномену непосредственное отношение, являются достаточными, при этом затрагивают и компетенционную составляющую.

В состав Комиссий входят муниципальные служащие исполнительнораспорядительного и представительного органа, а также представители общественности. Полагаем, такой подход, несмотря на отсутствие «классического» принципа разделения властей для органов местного самоуправления, является продуктивным, так как понятия «контроль» и «самоконтроль» являются неидентичными.

Надо отметить, что несмотря на наличие соответствующих локальных актов, они носят в большей степени декларативный характер и широкого практического применения не получают.

Рассмотренные выше комиссии, их полномочия, состав являются типичными для муниципальных образований. Но в условиях усиления мер по борьбе с коррупцией считаем, что необходима унификация с точки зрения формализации полномочий таких комиссий в части реализации ими антикоррупционной политики.

Также следует отметить организационные муниципальные правовые акты, в которых закреплены нормы, предписывающие реализацию конкретных антикоррупционных мероприятий органами местного самоуправления.

В ходе проведенного анализа муниципальных правовых актов, отнесенных к данной группе, выявлено, что основанием их издания является Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 35 .

Рассмотрим Постановление администрации Карачаевского муниципального района от 02.03.2012 № 114 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Карачаевского муниципального района».

Данный Порядок определяет правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования.35 35 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 21.11.2011 г.) // Российская газета. — 2009, 22 июля;

— В качестве объектов антикоррупционной экспертизы выступают нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов администрации района, проекты нормативных правовых актов, принимаемые Советом депутатов муниципального района, инициируемые администрацией района и разрабатываемые её структурными подразделениями.

Субъектом проведения антикоррупционной экспертизы актов устанавливается консультант-юристом администрации Карачаевского муниципального района.

Целью антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов муниципального образования коррупциогенных факторов и их последующее устранение.

Данный механизм подразумевает следующее: в случае обнаружения в проверяемых нормативных правовых актах администрации района положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, оно направляется с мотивированным заключением их разработчикам для подготовки проектов нормативных правовых актов о внесении соответствующих изменений в нормативные правовые акты.

Сегодня многие эксперты убеждены в том, что антикоррупционная экспертиза должна стать неотъемлемым этапом правотворчества и важнейшим механизмом профилактики коррупционных проявлений36. Однако анализ правоприменения в области антикоррупционной экспертизы в муниципальных образованиях КЧР показывает ряд недостатков и противоречий.

Так, очевидно, что проведение антикоррупционной экспертизы только представителем Администрации чревато в некоторых случаях недостаточной объективностью оценки, тем, что заключения по таким экспертизам, как

36 Алексеева, Л. Нормативные правовые акты: выявление норм коррупционной направленности // Законность. — 2014. — № 3. — С. 21. показал анализ, отсутствуют в открытом доступе на сайтах муниципальных образований, при том, что все проекты нормативно-правовых актов, подлежащие антикоррупционной экспертизы размещаются в соответствующих разделах сайтов.

Это делает в том числе, чтобы обеспечить возможность для проведения предусмотренной законодательством и локальными нормативными актами, независимой антикоррупционной экспертизы. Однако результаты независимой антикоррупционной экспертизы также отсутствуют, что говорит о неразвитости данной формы в нашей Республике.

Впрочем специалисты отмечают, что и в целом по России эффективность института независимой антикоррупционной экспертизы оказалась крайне низкой: количество независимых экспертов и проведенных ими экспертиз незначительно, правовая природа независимой антикоррупционной экспертизы, предложенная система коррупциогенных факторов, субъекты проведения независимой антикоррупционной экспертизы и их статус вызывают, в основном, вопросы 37 . Среди них, по мнению экспертов, наибольшего внимания и, соответственно, разрешения заслуживают три проблемы.

1. Необходимо изменить статус независимых экспертов, поскольку в настоящее время он не определен: статус предполагает закрепление не только принципов антикоррупционной экспертизы и само право проводить экспертизу, но и иные элементы — обязанности, ограничения, запреты, гарантии (правовые и социальные) и ответственность.

В настоящий момент требования к независимым экспертам существенно занижены. Это утверждение основано на понимании сущности антикоррупционной экспертизы. Она выступает разновидностью комплексных экспертиз нормативного правового материала, сложна по своей природе и требует от экспертов соответствующей подготовки (например,37

37 Алешкова Н. П. Принципы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. — № 5. — С. 43. если в заключении даны рекомендации по устранению коррупциогенных факторов — то фактически эксперт выступает в роли субъекта правотворческой деятельности).

Поэтому следует не только расширять права независимых экспертов (получать информацию о планах нормотворческой деятельности органов власти; запрашивать материалы из правотворческих органов; участвовать в их заседаниях, а также на предоставление дополнительной информации по предмету регулирования нормативных правовых актов; на повышение квалификации; на поощрение и другие), но и нормативно закрепить обязанности независимых экспертов. К таким обязанностям, на наш взгляд, нужно отнести:

  • проводить антикоррупционную экспертизу регулярно (сейчас, видимо, достаточным можно признать, если эксперт выполнит свои функции один раз в два года — причем в рамках этой единственной экспертизы коррупциогенных факторов он может и не обнаружить, более того, проведет антикоррупционную экспертизу по акту, название которого превышает его содержание);
  • не только выявлять коррупциогенные факторы, но и в каждом случае обосновывать их коррупциогенность (принцип «обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы»), а также давать рекомендации по их устранению;
  • ограничивать круг нормативных актов, по которым эксперт уполномочен проводить экспертизу, сферой его практической юридической деятельности и (или) научных интересов.

Вероятно, по аналогии со статусом иных субъектов права, выполняющих публичные функции, нужно продумать систему ограничений и запретов для независимых экспертов, например:

  • запрещать проводить экспертизу, в случае, если это может привести к конфликту интересов или личной заинтересованности эксперта;
  • не допускать при проведении антикоррупционной экспертизы случаев лоббизма.

Также существует проблема аккредитации независимых экспертов. Независимая антикоррупционная экспертиза может проводиться юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с Положением об аккредитации независимых экспертов . Однако сам факт аккредитации, ее процедура (несмотря на относительную доступность) несколько расходятся с концепцией «расширения форм участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции».

Еще одним механизмом, направленным на пресечение антикоррупционной деятельности в органах муниципальной власти, считается общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, который тесно связан с обеспечением такого принципа местного самоуправления как гласность.

Общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как элемент принципа гласности регулируется Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Под общественным контролем согласно законодательству понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Несмотря на значительный потенциал как механизма профилактики антикоррупционных действий, общественный контроль за деятельностью38*42 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение эспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Рос. газ., 2009, 24 июля. органов местного самоуправления не получил должной реализации. Одной из причин, препятствующих ее реализации в КЧР, является, на наш взгляд, установление законодательством в качестве субъектов общественного контроля нераспространенных в муниципальных образованиях КЧР коллективных общественных органов, таких как общественные палаты муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции и так далее.

Данный правовой пробел, на наш взгляд, может быть восполнен путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон либо в соответствующих законах регионов. Так, помимо уже указанных в законе субъектов, следует включить такие как граждане, некоммерческие организации, общественные советы при государственных и муниципальных органах и так далее.

Важным элементом профилактики коррупционных действий является также обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления. Как мы отмечали выше Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ установил обязанность органов власти размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет и закрепил минимальный перечень информации, обязательной для размещения органами власти в данной сети.

Однако, практика реализации требований законодательства муниципальными образованиями КЧР характеризуется наличием значительных отклонений. Анализ соответствия информации на сайтах муниципалитетов позволяет говорить о том, что муниципальные образования региона в настоящее время не в достаточной мере соблюдают требования законодательства по размещению информации в интернет-ресурсах органов местного самоуправления, что препятствует реализации общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, следовательно профилактике коррупционных нарушений.

Следует отметить, что имеющиеся в практике муниципальных образований КЧР факты небрежного и несистематического наполнения официальных сайтов, отсутствие заинтересованности местных органов власти в осуществлении оперативного информационного обмена с местным сообществом выступает не только показателями недобросовестного отношения к своим должностным обязанностям представителей муниципальных органов власти, но и грубым нарушением права граждан на получение информации, выражающемся в специфической форме бездействия (отсутствие информации на Интернет-сайте).

При этом, в настоящее время отсутствует какой либо надзорно-контрольный орган, ведущий контроль за осуществлением права доступа граждан к информации.

В целях повышения эффективности мер по обеспечению информационной открытости деятельности органов местного самоуправления и приведения ее в соответствие с законодательством необходимо предпринять, на наш взгляд, некоторые организационные меры в администрациях муниципальных образований Республики, связанные с выделением структурных подразделений, ответственных за данную сферу деятельности.

В качестве механизмов общественного контроля, способствующих

профилактике антикоррупционных нарушений, можно также рассматривать некоторые формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении. В качестве такого, например, можно выделить публичные слушания, которые представляют собой обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, определенным в законодательстве, с участием жителей муниципального образования, проводимые представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Однако, данный механизм также не получил должного развития. В качестве причин можно назвать как низкую социальную активность граждан, так и определенных недостатков в процедуре подготовки и проведения публичных слушаний. Так, законодательство не устанавливает каких-либо пороговых значений по количеству присутствующих при проведении публичных слушаний граждан, что не способствуют желанию местных органов власти применять какие то дополнительные способы оповещения о проведении публичных слушаний населения с целью увеличения числа участвующих в них граждан, вследствие чего в среднем на них участвует от 15 до 20 членов, при этом в большинстве случаев большая доля составляют сами работники администраций муниципальных образований.

Кроме того, согласно законодательству результаты публичных слушаний носят лишь рекомендательный характер.

Итак, как показал проведенный анализ, эффективность муниципального правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления связана с совершенствованием его нормативной базы. В данной связи считаем необходимым учитывать действия, которые имманентны различным стадиям правотворческого процесса в муниципальных образованиях, так как на этапе создания муниципального правового акта возможно предотвращение или минимизация негативных моментов, создающих препятствия для их эффективного претворения в жизнь.

В частности, в рассмотренной сфере муниципального правового регулирования распространены случаи дезориентирования в правовых актах. Так, из-за огромного массива актов в сфере противодействия коррупции жители муниципальных образований сталкиваются с тем, что не всегда понимают, какие из муниципальных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами. Помимо прочего, остается открытым вопрос о соответствии муниципальных правовых актов федеральным и региональным актам39, а также о неупорядоченном разноуровневом дублировании соответствующих норм.

В сложившейся ситуации в качестве решения обозначенных проблем авто Горбуль Ю.А. Систематизация муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 1. — С. 25-26. ром предлагается консолидация как форма систематизации муниципальных правовых актов о противодействии коррупции. Отметим, что заявленная сфера как никакая иная отличается повтором в положениях муниципальных правовых актов, их несогласованностью, а также наличием «так называемых лоскутных актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части». Сказанное обусловливает необходимость устранения множественности муниципальных правовых актов, их укрупнения. В этой части консолидация как систематизация актов по одному и тому же вопросу в один укрупненный акт является одним из способов решения подобных проблем.

Практике реализации принятых нормативных актов и определенных ими механизмов противодействия коррупции также характеризуется наличием значительных проблем, в том числе такого, как формализм подхода.

2.3 Планово-программный механизм противодействия коррупции в

органах местного самоуправления: проблемы применения и направления развития

Проблема противодействия коррупции актуальна и адресована органам местного самоуправления, в связи с чем для реализации данного правового установления в настоящее время особое значение приобретает плановопрограммный метод. Его сущность наиболее емко формулируется как составление и реализация «наиболее общего плана действий» и «искусство планирования, руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах» 40 .

Мы разделяем научную позицию, в которой обосновано, что основными достоинствами применения программного метода являются41 :

  • комплексность решения проблемы, достижения цели и задач;401

40 Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 13. — С.15. 41 Пузыревская Е.Г. Ведомственные целевые программы как механизм эффективной реализации государственной политики // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 9. — С. 17-21.

  • концентрация временных, финансовых и человеческих ресурсов;
  • определение приоритетности мероприятий, очередности и сроков их реализации;
  • обеспечение интеграции мероприятий, носящих различный характер, при их четкой последовательности в общем процессе достижения конечной цели, предусмотренной программой;
  • соотношение имеющихся и планируемых финансовых ресурсов с разрабатываемыми комплексами мероприятий по направлениям программы;
  • эффективность использования бюджетных средств;
  • создание благоприятных условий, необходимых для дальнейшего развития отрасли.

Уточним, что органами местного самоуправления воспринята практика

использования планово-программного метода применительно к антикоррупционным мероприятиям. На примере отдельных муниципальных образований КЧР проанализируем складывающийся в этой связи опыт с целью выявления его положительных и отрицательных характеристик и перспектив совершенствования.

В настоящее время преимущественно в муниципальных образованиях КЧР встречается программно-целевая модель реализации антикоррупционных мер. Например, постановлением Администрации Карачаевского городского округа от 06.09.2018 № 967 утверждена Муниципальная программа «Противодействие коррупции в Карачаевском городском округе на 2018-2020 годы».

В данной Программе представлен паспортом Программы.

В Разделе 1 «Введение. Характеристика проблем, на решение которых направлена Программа» обосновывается целесообразность принятия программы.

В Разделе 2 представлены цели и задачи Программы.

Результативная цель Программы: снижение уровня коррупции на территории Карачаевского городского округа

Обеспечивающие цели:

1. Снижение коррупциогенности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Задачи обеспечивающей цели:

  • а) снижение коррупциогенности муниципальных нормативных правовых актов и их проектов;
  • б) обеспечение экономической эффективности регулирования.

2. Обеспечение активного участия представителей интересов общества и бизнеса в противодействии коррупции.

Задачи обеспечивающей цели:

  • а) обеспечение свободного доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления;
  • б) создание системы антикоррупционного и правового образования и просвещения граждан;
  • в) создание системы «обратной связи» с населением по вопросам коррупции и реализации антикоррупционной политики;
  • г) создание условий для участия институтов гражданского общества и граждан в реализации антикоррупционной политики в Карачаевском городском округе;
  • д) формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции.

3. Создание системы противодействия коррупции в структуре органов местного самоуправления.

Задачи обеспечивающей цели:

  • а) создание системы этики муниципальных служащих и этического контроля;
  • б) создание системы просвещения муниципальных служащих по вопросам противодействия коррупции;
  • в) обеспечение достойных условий труда муниципальных служащих;
  • г) создание внутриведомственных антикоррупционных механизмов, включая совершенствование кадровой политики и работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов;
  • д) регламентация порядка оказания государственных и муниципальных услуг.

4. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения.

Задачи обеспечивающей цели:

  • а) обеспечение неотвратимости ответственности муниципальных служащих за коррупционные правонарушения независимо от их должности и звания;
  • б) выявление и принятие мер по устранению зон коррупционного риска в деятельности органов местного самоуправления Карачаевского городского округа.

5. Создание структуры управления антикоррупционной политикой.

Задачи обеспечивающей цели:

  • а) организационное обеспечение антикоррупционной политики;
  • б) нормативно-правовое обеспечение антикоррупционной политики;
  • в) информационное обеспечение антикоррупционной политики, включая оказание содействия средствам массовой информации во всестороннем и объективном освещении принимаемых мер антикоррупционной политики;
  • г) измерение уровня коррупции в Карачаевском городском округе.

Показателями эффективности реализации Программы являются:

  • снижение доли жителей Карачаевского городского округа, считающих, что уровень коррупции в Карачаевском городском округе в настоящее время повышается, процентов;
  • увеличение доли жителей округа, осуждающих людей, дающих или берущих взятки, процентов;
  • увеличение доли жителей округа, которым не приходилось выплачивать неофициально денежные суммы должностному лицу (по данным социологических исследований), процентов;
  • снижение доли жителей Карачаевского городского округа, имеющих недостаточно информации о мерах по борьбе с коррупцией в Карачаевском городском округе (по данным социологических исследований), процентов;
  • снижение доли проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления округа, в которых по итогам антикоррупционного анализа юридического отдела Администрации Карачаевского городского округа были выявлены коррупциогенные факторы, в общем количестве проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, проходивших антикоррупционную экспертизу анализ, процентов;
  • увеличение доли выявленных контрольными органами нарушений, связанных с неэффективным использованием средств бюджета Карачаевского городского округа и имущества Карачаевского городского округа, за которые виновные лица были привлечены к дисциплинарной ответственности, от общего количества выявленных фактов нарушений, процентов;
  • увеличение числа общего количества информационно аналитических материалов и публикаций по теме коррупции и противодействию коррупции, размещенных в средствах массовой информации, единиц;
  • увеличение доли официальных сайтов органов местного самоуправления, содержащих специальные разделы, посвященные противодействию коррупции, процентов;
  • увеличение доли официальных сайтов органов местного самоуправления муниципального образования, содержащих ежеквартальные отчеты об итогах и эффективности реализации муниципальных программ по противодействию коррупции, процентов;
  • увеличение доли муниципальных общеобразовательных учреждений, внедривших элементы антикоррупционного воспитания и образования в учебные планы, процентов.

«Мероприятия Программы» в форме таблицы приведены наименования мероприятий, объем финансирования и исполнители мероприятий.

На муниципальном уровне отсутствует унифицированный подход к планово-программной формализации мер по борьбе с коррупцией (отличаются и наименования документов — планы и программы; и хронологический период их действия — долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные; и набор конкретных мероприятий — как количественно, так и содержательно).

В данной связи нам представляется целесообразным на основе приведенного практического опыта, а также с учетом доктринальных разработок упорядочить муниципальное планово-программное регулирование противодействия коррупции. Полагаем, здесь за основу так же, как и на федеральном уровне, следует взять стратегию.

Стратегическое планирование само по себе не гарантирует успеха, и муниципалитет, создающий стратегические планы, может потерпеть неудачу из-за ошибок в организации, мотивации и контроле. Тем не менее, формальное планирование может создать ряд существенных благоприятных факторов для организации развития муниципальной территории. Четкое осознание местной властью при реализации ими своих полномочий желаемых конечных результатов помогает уточнить наиболее подходящие пути действия. Планирование помогает создать единство общей цели внутри муниципалитета .

Стратегия представляет собой детальный, всесторонний, комплексный план, предполагающий разработку обоснованных мер и путей достижения намеченных целей, в которых должны быть учтены научно-технический, финансовый и кадровый потенциал муниципального образования и его социальные нужды.

Сущностными характеристиками стратегии как правового документа42 Панов О.А. Стратегическое планирование как инструмент муниципального менеджмента (на примере Кондопожского района Республики Карелия) // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2008. — № 3. — С. 32. являются следующие ключевые положения43 :

1) целевой подход к ее разработке, основанный на определении наиболее важных целей и задач на пути их достижения, приоритетность которых определяет содержание и сущностные результаты действий по развитию инновационной сферы;

2) комплексный системный подход к реализации стратегии, предусматривающий максимальный охват всех основных направлений, которые должны быть задействованы в реализации стратегических установок государственной инновационной политики;

3) разработка в рамках каждого из выбранных приоритетных направлений системы согласованных и взаимосвязанных действий и мероприятий, обеспечивающих достижение существенных результатов в развитии инновационной сферы;

4) действия по единому поэтапному плану с четко обозначенными целевыми индикаторами и показателями на каждом из этапов, а также разработанной системой финансирования основных мероприятий;

5) проведение мониторинга за ходом реализации стратегии и применение системы мер юридического контроля за достижением конечных и промежуточных результатов.

Сделаем ремарку, что на сегодняшний день выделяется ряд проблем реализации стратегии :

  • стратегией пользуются как декорацией, декларативно упоминая о ней на официальных мероприятиях и забывая в повседневной работе;
  • стратегии неожиданно вспоминают при прохождении контрольных точек, когда необходимо заполнить значения индикаторов;
  • мероприятия стратегии зачастую мало чем отличаются от текущей деятельности, и поэтому ведение дел по старинке автоматически43

43 Грибанов Д.В. Стратегии и программы как специфические правовые документы в сфере инновационного развития // Российская юстиция. — 2011. — № 11. — С. 2-6. 44 Харченко К.В. Текущее планирование как основа успешной реализации муниципальной стратегии // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 4. — С. 23. засчитывается как реализация стратегии.

Вместе с тем стратегию следует рассматривать как вершину айсберга планирования; это всего лишь потенциал, который без тактической поддержки не имеет материального выражения. Поэтому важно найти баланс и компромиссно использовать в борьбе с коррупцией меры стратегического значения и текущего планирования.

Текущее планирование направлено на сохранение системы, поддержание ее жизнеспособности; проецирует стратегические задачи в меньшем масштабе, делая их более понятными исполнителям; позволяет гибко реагировать на внешние условия, варьировать способ решения стратегических задач.

По своей структуре текущие планы могут и должны напоминать стратегию, однако, при их разработке следует принимать во внимание ряд особенностей :

  • мероприятиям текущего плана должны предшествовать цель и задачи. При этом цель текущего плана должна отличаться от цели стратегии (как правило, в сторону хронологического определения);
  • в мероприятиях текущего плана должны быть так же, как и в стратегии, определены исполнители, сроки, ресурсы и показатели результата, но при этом масштаб сроков и исполнителей следует делать адекватным;
  • в отличие от стратегии, в текущем плане следует отводить место мероприятиям, направленным на развитие самого подразделения (например, изучение сотрудниками нормативных актов и научно-практических публикаций по профилю деятельности, внедрение и реализация технологий повышения квалификации и переподготовки сотрудников; организация проектных групп внутри подразделения; изменение порядка работы; материальное (техническое, информационное) обеспечение подразделения).

Возвращаясь к стратегическому плану, отметим, что он придает местной власти определенность, индивидуальность, в частности, в сфере реализации мер по борьбе с коррупцией. Стратегические планы должны быть разработаны таким образом, чтобы они оставались не только целостными в течение длительного времени, но и сохраняли гибкость.

Также обратимся к теоретическим положениям о программе как виде правового акта, в котором, как показало проведенное исследование, тоже закреплены муниципальные меры по борьбе с коррупцией. Программа представляет собой документ, содержащий комплекс мер, направленных на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов2 .

Программы, как правило, принимаются в развитие положений стратегии и определяют перечень конкретных мероприятий на пути достижения определенных в стратегических документах целей и задач. То есть можно говорить о более конкретном по отношению к стратегии характере программных документов .

Таким образом, с учетом представленных аргументов предлагаем в качестве «идеальной» муниципальной модели планово-программного регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления считать правовую формализацию мер, направленных на борьбу с коррупцией в муниципальном образовании, посредством принятия стратегических планов, конкретизированных в текущих планово-программных документах различного хронологического периода действия.

Полагаем, упорядочение процесса текущего планирования мер по борьбе с коррупцией обеспечит фундамент в реализации заявленной отраслевой стратегии соответствующего уровня.

В связи с современной тенденцией процессуализации правовых норм считаем, что и документы муниципального планово-программного регулирования противодействия коррупции могут совершенствоваться путем включения в тексты самих планов/программ не только материальных, но и процессуальных норм, например, в обособленные разделы «Механизм реализации Плана/Программы». Считаем, что данное предложение может быть апробировано как раз на муниципальном уровне рассмотренных документов и в последующем, с учетом положительной практики, внедряться на иные уровни для комплексного решения поставленной цели.

В данном разделе исследования также следует уделить внимание проблеме соотношения региональных и муниципальных программ по противодействию коррупции. Этот вопрос был рассмотрен в анализе практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации 2012 г., проведенном Федеральным государственным научно исследовательским учреждением «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации». Исследование указанного аналитического документа позволило выделить следующие проблемы в контексте настоящей работы.

1. Юридико-технические средства определения влияния программ по противодействию коррупции регионального уровня на аналогичные акты муниципалитетов. Идентичные направления, формы, методы, способы борьбы с коррупцией на региональном и муниципальном уровнях приводят к совпадениям в определении конкретных мероприятий соответствующих планов и программ противодействия коррупции. Антикоррупционные программы многих субъектов Российской Федерации содержат рекомендации органам местного самоуправления о том, как они должны осуществлять меры по противодействию коррупции.

В большинстве случаев региональные программы рассматривают органы местного самоуправления как соисполнителей своих документов. В постановлениях руководителей субъектов Федерации, утверждающих программы, обычно содержатся обращения к администрациям органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов с просьбой разработать и утвердить «аналогичные» муниципальные программы. Иногда региональные программы противодействия коррупции таких обращений не содержат, однако они включают органы местного самоуправления в число соисполнителей программ или рекомендуют органам местного самоуправления соответствующего уровня принять участие в реализации программы и включают в перечень мероприятий разработку и утверждение муниципальных программ при условии участия органов местного самоуправления в ее реализации.

В данном Анализе уточняется, что в федеральных правовых актах нет прямых указаний для региональных органов государственной власти по поводу обязанности воздействовать на антикоррупционные усилия муниципалитетов, но косвенным образом такое влияние предполагается45.46

2. Методическая, организационная и информационная поддержка муниципалитетов со стороны региональных инстанций в противодействии коррупции.

В разных субъектах Российской Федерации методическая помощь органам местного самоуправления оказывается в различном объеме. При этом надо учитывать, что в программах противодействия коррупции может и не быть указания на методическое содействие муниципалитетам, а фактически органы исполнительной власти субъектов Федерации немало для этого делают. Однако и мы разделяем данную мысль. Закрепление в программных документах конкретных мер оказания помощи органам местного самоуправления предпочтительнее, поскольку делает эту помощь открытой и позволяет лучше контролировать ее осуществление46 .

В тоже время следует обратить внимание на негативную практику, связанную с чрезмерной опекой органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих случаях методическая помощь подменяется администрированием. Во многих региональных программах и планах противодействия коррупции

45 Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Аналитический доклад / Науч. рук. Т.Я. Хабриева. — М., 2012. — С. 362. 46 Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Аналитический доклад / Науч. рук. Т.Я. Хабриева. — М., 2012. — С. 362. содержатся прямые директивные указания органам местного самоуправления, нарушающие их конституционную самостоятельность.

3. Терминологическая неопределенность типового многообразия органов местного самоуправления в федеральном антикоррупционном законодательстве. Так, понятие этих органов используется в общем смысле. В региональных программах речь идет либо об органах местного самоуправления в целом, либо упоминаются органы муниципальных районов и городских округов, а об органах сельских и городских поселений информация отсутствует. Это приводит к тому, что в некоторых регионах на поселенческие органы возлагается значительный по отношению к их кадровым и материально-финансовым ресурсам объем работы по противодействию коррупции.

Если в региональных программах противодействия коррупции умалчивается роль поселенческих органов, или они безоговорочно включаются в число «органов местного самоуправления», это выводит на первый план в определении возможностей поселений районные инстанции, которые нередко рекомендуют поселениям, входящим в состав районов, принимать планы противодействия коррупции «аналогичные тем, которые действуют на районном уровне». Такие указания приводят к возникновению отношений руководства и подчинения, противоречащих конституционной сути межмуниципальных равноправных отношений. Это, как показывает практика, чревато формальным подходом поселенческих органов к антикоррупционной деятельности. Они просто переписывают районные документы, не задумываясь о своих действительных возможностях в важном деле47 .

Вместе с тем органы местного самоуправления сельских и городских поселений должны сыграть свою роль в противодействии коррупции. Для этого необходимо обеспечить дифференцированный подход к их организационным, кадровым и финансовым возможностям.

47 Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Аналитический доклад / Науч. рук. Т.Я. Хабриева. — М., 2012. — С. 362 .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Коррупция — это социально-негативное явление, охватывающее широкий круг общественных отношений и заключающееся, с одной стороны, в злоупотреблении властью лицами, обладающими распорядительными функциями, и, с другой, — в попытках получить те или иные блага незаконным методом. В сфере государственного и муниципального управления коррупция выступает как фактор, деформирующий политическую систему, снижающий авторитет органов власти и управления, что в свою очередь отрицательно сказывается на эффективности проводимых реформ и социально-экономическом развитии государства.

Как показывают множество исследований и отмечают эксперты, коррупция в современной России поразила все сферы общественной жизни, приняла системный характер и угрожает национальной безопасности государства. Особенно негативно на развитии государства отражается коррупция в системе государственного и муниципального управления. Она серьезно затрудняет нормальное функционирование всех государственных структур, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам; препятствует проведению намеченным крупномасштабным экономическим и социальным преобразованиям и развитию государства; увеличивает имущественное неравенство граждан, формирует в общественном сознании представление о их беззащитности и перед преступностью, и перед лицом власти, приводит к деградации моральных ценностей общества, оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества. Эти и другие факторы диктуют необходимость принятия в стране неотложных антикоррупционных мер, от успешности реализации которой зависит эффективность всей системы государственного и муниципального управления.

Борьба с коррупцией представляет собой сложную, системную, многостороннюю деятельность, которая направлена на снижение и нейтрализацию уровня коррупционных элементов, а также создание барьеров её развития и распространения. Особое место в борьбе с коррупцией в системе муниципального управления принадлежит предупредительнопрофилактическим мерам, среди которых, на наш взгляд, основополагающее место отводится организационным и правовым способам совершенствования законодательной деятельности, таким, как антикоррупционная экспертиза законов и других нормативных правовых актов и их проектов, и формированию эффективного административно-правового механизма регулирования частных и публичных интересов, возникающих у муниципальных служащих при осуществлении ими своих служебных обязанностей, совершенствование механизмов общественного контроля.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

[Электронный ресурс]//URL: https://urveda.ru/diplomnaya/zakon-o-protivodeystvii-korruptsii/