Демократические преобразования современного общества, формирование в России правового государства обусловливают развитие народовластия, совершенствование форм участия населения в управлении государством и решении вопросов местного значения. Признание многонационального народа Российской Федерации единственным источником власти означает необходимость создания правовых и организационных условий для непосредственного осуществления власти гражданами РФ.
Конституция Российской Федерации провозгласила носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Свою власть он реализует непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Референдум как важнейший институт народовластия имеет определяющее значение для современного российского конституционализма, определения направления развития общества и государства, он призван обеспечивать свободное волеизъявление граждан по самому широкому спектру вопросов. Государственная власть и местное самоуправление функционируют устойчиво и эффективно лишь при наличии развитых институтов прямой демократии. Необходимо последовательное расширение участия граждан в управлении делами субъектов РФ и муниципальных образований путем референдумов. Сегодня практика проведения референдумов значительно опережает теоретические разработки в данной области. Именно этим объясняется, с одной стороны, возросший в последние годы интерес к исследованиям данной темы, а с другой — большое количество пробелов и противоречий в законодательстве о референдуме. На первый план вышла задача создания таких референдум-правовых механизмов, которые позволят гарантировать возможности граждан самостоятельно, независимо от воли политических элит решать важнейшие вопросы управления государством и муниципальным образованием.
Современный референдум должен не перераспределять власть от представительных органов к народу, не служить средством разрешения политических конфликтов либо решения политических задач, а гармонизировать отношения между обществом и государством, укреплять легитимирующую основу властных решений. Предоставление гражданам возможности инициировать референдум должно стимулировать представительные и исполнительные органы власти осуществлять свою деятельность в условиях гласности и привлечения широкого круга субъектов к участию в их деятельности.
Личные и политические права граждан в СССР и РФ: сравнительный анализ
... закрепление. На них, как и на все права, зафиксированные в Конституции, распространяется принцип равноправия Патюлин В.А. Политические и личные права и свободы граждан СССР и их гарантии // Советское государство и право. - М.: ...
В своей работе я сделал акцент на рассмотрение референдума как института народовластия и институционального способа реализации прав граждан в Российской Федерации. Выбор проблемы обусловлен уважением к ценностям и институтам демократии, признанием прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, определяющей смысл деятельности всех органов власти и перспективные направления развития правотворчества.
Цель работы — тщательное изучение теоретического и практического материала по данной теме.
1. Референдум как форма осуществления непосредственной демократии
Демократия, выступая как сложное и многогранное явление, материализующееся в самых различных сферах жизни и имеющее поистине бесчисленные пути и способы своего проявления, представляет систему. Подсистемами, или, как принято говорить в юридической литературе, формами демократии, являются непосредственная и представительная демократии.
Определение Российской Федерации в Конституции 1993 г. как демократического государства основывается, прежде всего, на признании народа источником власти. Демократизм государства находит также выражение в обеспечении в нем народовластия. Народовластие означает принадлежность всей государственной власти народу, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Его сущность характеризуется пониманием народовластия как единого процесса формирования воли народа и ее практического осуществления, как единства экономической, политической и духовно-нравственной власти народа и механизмов их реализации, как распоряжение народа своей свободой без ущерба свободе составляющих его социальных групп.
Конституция РФ провозглашает и закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России, признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, выдвигая на первое место непосредственное осуществление власти народом, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3).
Конституционное право граждан РФ на участие в управлении государством реализуется в двух формах демократии непосредственной и представительной (парламентской).
Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов РФ требует образования постоянно действующих органов государственной власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.
Вряд ли можно согласиться с тем, что главный признак непосредственной демократии — это определенный результат, определенное влияние на государственно-правовую сферу, происшедшие в результате деятельности граждан, не являющихся профессиональными государственными служащими или же не избранных для выполнения государственных функций, т.е. не являющихся депутатами. Современная практика предопределила новый признак непосредственной демократии, чрезвычайно актуальный ныне, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивную функцию в системе социального управления, сконструированную на принципах представительного правления и народного суверенитета. Непосредственная демократия представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе принятия решений по определенным вопросам государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, результат которого не нуждается в каком-либо утверждении для его всеобщего исполнения. К формам прямого правления следует отнести: референдум, плебисцит, выборы, отзыв, общее собрание населения. Все они институализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя государственной власти, выражают его суверенитет. Выделение этих форм прямого правления имеет объективный характер, они применимы в различных правовых системах.
Демократия и законность
... Демократия — политическая организация власти народа, при которой обеспечивается: равное участие всех и каждого в управлении государственными и общественными делами; выборность основных органов государства и законность ... и обязанности. В Конституции Украины подчеркнуто: «Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и ... как условием для работы, чем как ...
В части 3 ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов.
В настоящее время понятие «референдум» прочно вошло в нашу жизнь, и в первую очередь это связано с расширением демократических прав и свобод граждан. Референдум — это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственной власти или органа местного самоуправления.
В Федеральном Конституционном законе « О референдуме» референдум — всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.
2. Виды референдумов
Понятие «референдум» раскрывается более детально при изучении видов, на которые классифицируются референдумы. Каждый из них имеет не только формальные отличия, но и юридические. Именно от видов референдумов зависит обязательность применения на практике решений, принятых на референдуме. Существует несколько классификаций референдума. На мой взгляд, наиболее удачной является классификация, данная В.В. Комаровой. В основу этой классификации положены их отличия по содержанию, характеристике субъекта и объекта референдума, а также по правовой силе решений, принятых на референдуме.
По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные. Обязательный референдум это референдум, проводимый в соответствии с точно установленными в конституции или специальном законе условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. Иначе проведение таких референдумов обязательно. Референдум бывает факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или по принятым уже законам, согласно порядку, указанному в конституции. При этом конституции отдельных стран иногда предусматривают, что инициатива такого голосования исходит не только от избирателей, но и от части депутатов парламента или от главы государства (президента).
Факультативные референдумы в современном их значении проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни. В таком виде данный вид референдума закреплен законодательством большинства стран мира, в том числе России. В ряде государств (Швейцария, Испания, Япония и др.) обязательный референдум проводится по вопросу принятия и изменения конституции. Основой для классификации референдумов может являться их инициатор.
Правовое регулирование отношений в сфере организации и проведения референдума
... эффективности института референдума в РФ; определить потенциал использования института референдума в процессе становления современной российской государственности. Методологическая основа исследования 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1 Понятие референдума Латинское refero ...
Референдумы могут быть инициированы государственным органом (главой государства, правительством, парламентом или частью парламента, местными органами власти) и гражданами, обладающими избирательными правами. По предложению избирателей референдум имеет две формы петиционный и отклоняющий, в форме «народного вето». Петиционный референдум это голосование, проводимое по требованию определенного числа граждан, подписавших петицию по принятию соответствующего закона, или решения определенного вопроса путем референдума. Следовательно, петиционный референдум можно разделить на два вида: законодательный (по принятию соответствующего закона) и обычный (решения определенного вопроса путем референдума).
Существует два вида петиционного референдума: прямой и косвенный. Для прямой инициативы характерно наличие необходимого количества подписей избирателей под «инициативной» петицией, которой достаточно для вынесения вопроса непосредственно на референдум. Косвенная инициатива требует еще и предварительного обсуждения вопросов, выносимых на референдум законодательным органом.
Местный референдум (референдум муниципального образования) назначается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и в сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не более 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (п. 3-4 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
По предмету (или по содержанию) различают следующие виды референдумов: конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Эти референдумы отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения. Цели референдумов определены их названием.
К международно-правовым относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениями с другими государствами. Например, референдумы по вступлению в ЕС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихтский договор во Франции, Дании и Ирландии.
Местный референдум
... Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом, законами Кемеровской области, а также уставами муниципальных образований; - В муниципальных образованиях регулирование местного референдума происходит Уставами муниципальных образований, специальными актами, регулирующими процедуру подготовки и проведения референдума муниципального ...
К административно-правовым относят референдумы, на которые выносятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. В 1989 году на Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям.
Поскольку международно-правовые и административно-правовые референдумы проводятся значительно реже, остановимся на характеристике конституционного и законодательного референдумов.
На конституционный референдум выносятся проекты конституции, поправки к ним, изменение статей или положений конституции, а также принятие конституционных законов. Конституционный референдум это наивысшее проявление народовластия. Принятие конституции на референдуме служит одобрением принципов государственного и общественного строя, прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина. Практически во всех конституциях демократических государств закреплены положения о конституционных референдумах.
Таким образом, конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием основного закона или внесением изменений в действующую конституцию. Законодательный референдум организуется для принятия обычного закона, затрагивающего интересы населения (или поправок к нему).
Вопрос о процедуре принятия новой конституции или внесении в нее изменений имеет принципиальное политическое и правовое значение. Он непосредственно связан с такими основополагающими началами любого демократического государства, как народовластие и верховенство права. Конституция должна быть принята или изменена способом, который не вызывает ни малейшего упрека или сомнения в его легитимности. В то же время государство, как правило, избирает тот способ, который наиболее полно отвечает не только юридическим требованиям, но и конкретной политико-экономической обстановке, историческим или национальным традициям.
В теории конституционного права по порядку изменения различаются конституции «гибкие» и «жесткие». Первые изменяются и дополняются так же, как и обычные законы таких теперь немного; вторые с соблюдением определенных условий (рассмотрение поправки спустя определенное время после ее внесения, наличие квалифицированного большинства, обязанность ратификации субъектами федерации…), т.е. сознательно создаются трудности на пути внесения изменений и поправок. «Жесткий» порядок способствует большей стабильности конституций, хотя решающее значение здесь имеют политические условия. Для конституционного референдума устанавливаются более жесткие требования к кругу субъектов его инициирования и процедуре проведения.
Избрав модель «жесткой» конституции, российский законодатель не только не установил более сложного порядка проведения конституционного референдума, а, напротив, расширил круг субъектов выдвижения инициативы проведения конституционного референдума. По сравнению с законодательным (кроме определенного числа граждан РФ и федеральных органов государственной власти, конституционный референдум также назначается по инициативе Конституционного Собрания) при том, что для подведения итогов как конституционного, так и законодательного референдума установлены одни и те же правила (ст. 14, ч. 5-7 ст. 80 Закона «О референдуме» 2004 г.).
Референдум Российской Федерации
... Конституционное право зарубежных стран. / Под ред. Б.А. Страшуна. М., "БЕК", 2006. С. 372. Всенародное голосование граждан в Российской Федерации называется в федеральном конституционном законе референдумом. Причем, мировая практика проведения референдумов ...
Юридическое разграничение референдумов на конституционный и законодательный применяется не во всех правовых системах.
Выделяются еще два вида референдума по предмету (или по содержанию).
Это административно-территориальные (такой референдум предусмотрен во Франции на уровне коммун, в Испании предусмотрен референдум об одобрении статуса автономии, в Италии при слиянии существующих областей и создании новых, аналогичное положение закреплено в уставах некоторых субъектов РФ) и референдумы по финансовым вопросам (часто проводятся в Швейцарии при выделении кредитов выше определенной суммы).
По территориальному признаку различают общегосударственные, региональные и местные референдумы.
Общегосударственные (общенациональные) референдумы проводятся на всей территории государства, в голосовании принимает участие весь избирательный корпус.
Региональные референдумы это референдумы, проводимые на территории отдельного субъекта федерации (республики, кантона, штата, земли, области, провинции), либо в пределах административно-территориальной единицы верхнего уровня унитарного государства (области, провинции).
На общенациональные референдумы могут выноситься вопросы общенационального значения: например, для принятия новой Конституции, если Конституционное Собрание примет решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ); для утверждения международных договоров, имеющих неопределенную продолжительность действия и не подлежащих денонсированию, предусматривающих вступление в члены международных организаций, влекущих за собой многостороннюю унификацию закона (п. «d» ст. 141 Конституции Швейцарии).
В США в общенациональном масштабе референдумы не применяются, но на уровне штатов и местных территориальных сообществ используются довольно широко.
Местные референдумы проводятся в границах территорий муниципальных образований. Такие референдумы организуются для решения государственных вопросов локального значения в пределах той или иной части государства соответственно его административно-территориальному делению. Их особенностью является то, что они проводится только по вопросам, имеющим важное значение для данных территорий.
Конституция РФ (ст. 130), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 3, 22) предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.
По последствиям (по юридической силе) решений референдумов выделяют императивный и консультативный референдумы. Деление референдумов на императивные и консультативные является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии, в ее основе лежит различие последствий проведения референдума, или, иными словами, правовая сила его решений.
Решение императивного референдума имеет высший, окончательный и конкретный характер. Оно обязательно для исполнения всеми гражданами, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и др. Это означает:
1) решение императивного референдума не только не нуждается в каком-либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него любого из органов государственной власти, органов местного самоуправления, кроме органа, обязанного его опубликовать для всеобщего сведения;
Формы прямого волеизъявления в системе местного самоуправления: ...
... муниципальных органов и служб. Объект работы - общественные отношения, связанные с осуществлением гражданами своей воли в рамках местного самоуправления. Предмет работы - формы прямого волеизъявления в системе местного ... местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы ...
2) решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц.
Как правило, на такой референдум выносится проект нормативного акта, который вступает в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум еще называют ратифицирующим. Причем голосование по проекту закона может проводиться в двух вариантах:
- когда на референдум выносится закон, принятый парламентом;
- когда на референдум выносится законопроект, который подготовлен исполнительной властью или группой избирателей и не рассматривался парламентом или иным полномочным органом.
Реализованная в законодательстве РФ модель исключительно императивного референдума не рассчитана на федеративный тип государственного устройства России и необходимость учета мнения населения субъектов Федерации даже при решении вопросов, отнесенных к ведению РФ. Так, утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к компетенции Совета Федерации (п. а ст. 102 Конституции РФ), что, по действующему законодательству, исключает возможность предварительного вынесения проекта их изменений на консультативный референдум населения соответствующих субъектов.
Решение, принятое посредством консультативного референдума, носит не обязательный, а рекомендательный характер. Сам термин «консультативный» раскрывает содержание этого вида референдума. Смысл его в том, что орган, уполномоченный принять решение по какому-либо вопросу, советуется с избирателями по вариантам решения и затем учитывает их мнение (как результат консультативного референдума) в своем акте. Этот вид референдума по характеру близок к опросу населения. Одним из отличий консультативного референдума от опроса общественного мнения граждан является то, что инициатива проведения опроса исходит исключительно от органов государственной власти или местного самоуправления, а инициаторами проведения консультативного референдума могут выступать, в том числе и граждане, достигшие избирательного возраста. Кроме того, консультативный референдум отличают более точные и определенные результаты. Разумеется, при осуществлении консультативного референдума государственным органам предоставляется широкая возможность манипулировать общественным мнением, перекладывать ответственность на плечи граждан, подменять смысл принимаемого решения. Но, несмотря на это, консультативный референдум это неотъемлемый элемент демократии, форма обратной связи органов государственной власти и граждан, выявления мнения населения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Он также является одним из эффективных способов реализации народной инициативы, поскольку от инициативной группы граждан трудно требовать вынесения на референдум готового законопроекта. В России на федеральном уровне положение о консультативном референдуме отсутствует. Тем не менее, законодатель предоставил возможность легитимности этого политико-правового института. В пункте 5 ст. 83 Закона «О референдуме» 2004 г., посвященной юридической силе решения, принятого на референдуме РФ, закреплено следующее положение: «Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме». Иными словами, можно предположить, что при соответствующей постановке вопроса, вынесенного на консультативный референдум, народное волеизъявление будет выполнено органом государственной власти. Это выполнение будет выражаться в том, что федеральный орган власти определит срок подготовки правового акта, а в отношении его содержания решение, принятое на референдуме, будет носить не обязательный, а консультативный характер.
Избирательная система и избирательное право
... в силу Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вступление в силу данного Федерального закона ... политический плюрализм, идеологическое многообразие и других. Избирательная система избирательным правом Российская избирательная система принадлежит к разряду тех мировых систем, которые находятся в стадии своего становле ...
По времени проведения референдумы могут быть до законодательными и после законодательными. В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. До законодательные обычно являются превентивными (консультативными), а после законодательные утверждающими.
Все вышеперечисленное о классификациях референдумов по различным основаниям указывает на то, что рассмотрение этого правового института в отрыве от нее может привести к искажениям в трактовке и применении его на практике.
3. Соотношение референдума со смежными институтами непосредственной демократии
Отграничение референдума от схожих с ним видов прямой демократии аспект, дающий более точное представление об изучаемом феномене (институте).
Несмотря на то что каждый из них по своему определяет перечень форм волеизъявления народа, относящихся к институту непосредственной демократии, а также содержание этого института, тем не менее, в целом можно утверждать, что под формами непосредственной демократии юридической наукой понимаются способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам. Исходя из этого определения можно продолжить анализ содержания института референдума путем его сравнения с иными, наиболее близкими к нему по форме и содержанию институтами непосредственной демократии.
Референдум и выборы
Референдум имеет много общего с выборами:
1) приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус;
2) важнейшим этапом реализации воли граждан является их непосредственное волеизъявление в форме голосования, осуществляемого, как правило, по территориальному принципу;
3) нередко используется аналогичный порядок подсчета голосов (имеются в виду выборы, приводящиеся по мажоритарной системе);
4) часто по результатам референдума и выборов определяется внутренняя и внешняя политика государства.
Различие заключается в том, что:
1) на выборах избираются определенные лица (народные представители, выборщики или кандидаты), а на референдуме решаются вопросы, поставленные перед избирательным корпусом;
2) избрание народных представителей, по сути, представляет собой делегирование им части властных полномочий, принадлежащих народу или его части (населению субъекта Федерации, муниципального образования), в случае же референдума воля народа выражена более узко и конкретно и не предполагает дальнейшего делегирования властных полномочий;
Уголовная ответственность за преступления в области избирательного права
... предусматриваются две нормы, устанавливающие ответственность за нарушения избирательного права. В новом УК законодатель исключил статью, предусматривающую уголовное наказание за нарушение избирательного законодательства лицом, подвергавшимся административному взысканию за эти же нарушения (ст. 1331 УК РСФСР). ...
3) актом голосования, по существу, завершаются выборы народных представителей, если не считать возможности последующего признания их несостоявшимися или недействительными, а процедура проведения референдума не заканчивается актом голосования, так как после нее следуют такие важные его этапы, как исполнение решения референдума или наступление ответственности должностных лиц за неисполнение этого решения;
4) от выборов, проводимых периодически и, как правило, в определенные сроки, референдум отличает незапланированность;
5) если выборы будут признаны недействительными, они проходят заново. Референдум в данном случае обычно не проводится.
Референдум и плебисцит
Особого внимания заслуживает сравнение института референдума с плебисцитом, поскольку именно с этим институтом непосредственной демократии чаще всего отождествляют референдум. Для того чтобы разграничить такие близкие с точки зрения отечественной правовой науки понятия, как референдум и плебисцит, необходимо обратиться к анализу справочных изданий и научно-теоретических исследований в этой области.
Энциклопедические словари так объясняют значение этих терминов: «Плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs простой народ и scitum решение, постановление) 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в начале 5 в. до н. э. 2) один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности».
«Референдум (от лат. referendum то, что должно быть сообщено) в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам».
Плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного голосования, при этом плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. используется в международном праве.
Референдум и опрос населения
Отождествление советской правовой наукой понятий «опрос» и «референдум» предопределялось догмами марксистско-ленинской философии. В целом среди современных конституционалистов распространен такой взгляд на эту дилемму: референдум не тождественен всенародному опросу, если он конституционный или законодательный. Если же сопоставить всенародный опрос с консультативным референдумом, то различия практически исчезают. Различие референдума и всенародного опроса по характеру принимаемых решений: решение референдума имеет императивный характер, а всенародный опрос носит консультативный характер
Понимание референдума и опроса как самостоятельных институтов непосредственной демократии характерно для законодательства ряда субъектов РФ. Так, в Краснодарском крае, Читинской и Владимирской областях наряду с законами о референдуме действуют законы об опросе населения.
Референдум и голосование по вопросам изменения гр
- изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;
- изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;
- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;
- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений;
- изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Правовые основы указанных видов голосования сформулированы путем легальной аналогии. Согласно п. 5 ст. 24 Закона, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. референдум конституционный правовой
Имеются отличия и при определении результатов референдума и голосования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Изложенное позволяет утверждать, что референдум является исторически сложившейся самостоятельной формой прямой демократии, которая не может быть ни заменена, ни поглощена известными как российскому, так и зарубежному законодательству институтами непосредственного участия населения в решении вопросов государственного и общественного значения. Необходимость референдума в государственно-правовом строительстве обусловлена объективными причинами. В XX веке к референдуму стали прибегать даже те государства, которые ранее никогда его не использовали, в том числе Великобритания, хотя одним из основных принципов неписаной британской конституции является «парламентский суверенитет». Ценность референдума как самостоятельного способа реализации права граждан на участие в управлении государством и решении вопросов местного значения, уместность его использования в конкретных ситуациях подтверждается историческими фактами, эволюцией референдума на протяжении длительного периода его существования. В подлинно демократическом государстве идеи об отказе от института референдума должны расцениваться не иначе как попытки ограничения народного суверенитета, современная государственно-правовая политика должна быть направлена не на обоснования возможности отказа от института референдума, а на преодоление негативных проявлений использования этой формы непосредственной демократии.
4. Конституционно-правовое содержание права граждан Российской Федерации на референдум
4.1 Понятие и содержание права граждан на референдум
Права и свободы человека и гражданина образуют систему. С одной стороны, это предполагает целостность и единство данного явления, а с другой — внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т.е. их известную обособленность по отношению к целому.
Целостность, единство системы основных прав и свобод человека и гражданина состоит в том, что каждый гражданин РФ на ее территории обладает всеми правами и свободами (ст. 6 Конституции РФ), все права и свободы неразрывно взаимосвязаны между собой, утрата одного права часто с неизбежностью влечет потерю других возможностей выбирать меру поведения. Комплекс основных прав и свобод личности в РФ характеризуется максимально высокой степенью стабильности соответствующих правовых предписаний. В частности, в Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина закрепляются во второй главе, положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Отсюда даже одну-единственную часть какой-либо статьи данной главы можно изменить, дополнить либо исключить только посредством принятия новой Конституции.
Основные права и свободы граждан в системном понимании — это высшая ценность; их признание, соблюдение и защита является основной обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).
В современном мире, когда проблема защиты прав человека вышла далеко за пределы каждого отдельного государства, возникла необходимость в создании универсальных международно-правовых стандартов, которые также являются основными правами человека. Сегодня объем прав и свобод личности определяется не только конкретными особенностями того или иного общества, но и развитием общечеловеческих ценностей и культуры, уровнем и степенью интегрированности международного сообщества. Право на референдум относится к группе публично-политических прав и свобод. Они существуют и реализуются в сфере политики, то есть в сфере человеческой деятельности, связанной с отношениями между классами, нациями, социальными группами, с решением проблем обладания государственной властью и ее реализации, с участием в делах государства, определением форм, задач, содержания его деятельности. Нельзя, однако, не признать, что в рамках референдума конкретизируются и некоторые личные, социально-экономические права. При этом исходя из самой сущности референдума они обременяются набором ограничений, присущих сугубо политическим правам: наличие гражданства, достижение совершеннолетия и др.
Согласно ст. 5 Закона «О референдуме» 2004 г., гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях…» гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме РФ, субъекта РФ, местном референдуме. Гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Гражданин РФ имеет право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Конституция РФ (ст. 32, 130) непосредственно закрепляет только право граждан России участвовать в референдуме, конкретизирующее более общие конституционные права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.
Анализируя непосредственное участие граждан в управлении делами государства и местного самоуправления, С.А. Авакьян приходит к выводу, что оно «выражается в следующих возможностях граждан РФ:
- вправе участвовать в принятии государственных решений (законы и др.) на референдуме РФ, а также субъекта РФ и местном референдуме;
- в праве постановки вопросов перед государственными органами и органами местного самоуправления в порядке народной инициативы (сбор подписей за проведение референдума, подготовка и принятие законопроекта и т.п.).
Фактически право граждан требовать регистрации инициативной группы по проведению референдума избирательной комиссией субъекта РФ (при выдвижении инициативы проведения референдума РФ либо субъекта Федерации) или муниципального образования (при выдвижении инициативы проведения местного референдума) является реализацией предусмотренного ст. 33 Конституции РФ права направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Таким образом, конституционное право граждан РФ непосредственно участвовать в управлении делами государства реализуется через предусмотренное Законом «О референдуме» 2004 г., Федеральным законом «Об основных гарантиях…» и законами субъектов РФ право граждан на выдвижение инициативы проведения референдума и конституционное право на участие в референдуме РФ, субъекта РФ.
Конституционное право граждан РФ непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления реализуется через предусмотренное Федеральным законом «Об основных гарантиях…» и законами субъектов РФ право граждан на выдвижение инициативы проведения местного референдума и конституционное право на участие в местном референдуме. В свою очередь конституционное право на участие в референдуме реализуется через предусмотренные текущим законодательством РФ, субъектов Федерации права на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме.
Право на участие в референдуме п. 51 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» определяется как конституционное право граждан РФ голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума. Выборы и референдум являются институтами прямой демократии. По своей правовой природе как избирательные права граждан, так и право на референдум являются производными от права граждан на непосредственное участие в управлении государством (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и осуществлении местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ).
Это позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование избирательных прав и права на референдум граждан РФ должно осуществляться на основе общих принципов, а избирательно-правовые и референдум-правовые процедуры должны быть унифицированы.
Особенностью референдума в РФ является деление референдум-правовых процедур на стадии в зависимости от группы управомоченных на реализацию соответствующих действий субъектов и ближайшей цели таких действий. Целью всех стадий референдума является реализация права граждан на участие в управлении делами государства или осуществлении местного самоуправления путем непосредственного принятия властных решений.
Существует следующее деление референдума на стадии и этапы:
1) подготовка референдума:
- народная инициатива (инициатива иных субъектов, наделенных правом инициировать проведение референдума);
- формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме;
- информирование граждан;
- агитация по вопросам референдума;
- обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;
2) проведение референдума:
- регистрация инициативной группы референдума;
- назначение референдума;
- формирование комиссий референдума;
- организация референдума;
- голосование на референдуме;
- установление результатов голосования на референдуме;
- подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;
3) реализация принятого на референдуме решения:
- вступление в силу решения, принятого на референдуме;
- принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно.
Будучи самостоятельной формой реализации права граждан на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления, референдум может быть назначен как по инициативе представителей граждан (представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц), так и по выраженной в установленном порядке инициативе самих граждан. Очевидно, что действия граждан по выдвижению инициативы проведения референдума, совершенные до регистрации инициативной группы, также являются реализацией права граждан на референдум, однако до установленного Законом времени начала кампании референдума эти права не могут быть охарактеризованы как связанные с участием в референдуме. При этом необходимо подчеркнуть, что данная совокупность прав характеризует только петиционные референдумы, при обязательном референдуме процедура выдвижения инициативы проведения референдума отсутствует.
В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:
1. право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), которое конкретизируют следующие права: право получения и распространения информации о референдуме; право участвовать в агитации за или против проведения референдума и по вопросам референдума; право участников на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе;
2. право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции) — право на создание инициативной группы по проведению референдума, иных групп участников референдума;
3. право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции) — право на проведение агитации за или против проведения референдума, агитации по вопросам референдума посредством массовых мероприятий;
4. право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции) — право инициировать проведение референдума, право обжаловать решения и действия (бездействие), нарушающие право граждан на референдум в комиссии референдума, обращаться за защитой к уполномоченным государственным органам и органам местного самоуправления;
5. право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции) — право оказывать финансовую (материальную) поддержку инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума;
6. право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции) — право сбора подписей избирателей, право на участие в агитационных мероприятиях, право на добровольное, бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению референдума;
7. право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции) — право участвовать в работе комиссий референдума, в наблюдении за голосованием на референдуме, подсчетом голосов и установлением итогов голосования;
8. право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции) — право на обращение в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения или ограничения права на референдум.
Таким образом, понятием «право граждан на референдум» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления выражение принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.
Принципиальное значение в плане обеспечения свободы политического волеизъявления граждан имеет определение места права на референдум в системе индивидуальных и коллективных прав личности. Рассматривая вопрос о конституционности отдельных положений избирательного законодательства, Конституционный Суд РФ отметил важную особенность избирательных прав: «Будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании». Думается, что это в полной мере касается и права на участие в референдуме, поэтому нельзя однозначно утверждать об индивидуальном характере всех без исключения прав граждан, связанных с участием в референдуме. Реализация права на выдвижение инициативы проведения референдума предполагает не просто легитимацию воли инициативной группы по проведению референдума соответствующей избирательной комиссией путем выдачи ей регистрационного свидетельства, а именно выраженную в установленном порядке в ходе сбора подписей участников референдума определенным количеством граждан РФ поддержку инициативы по проведению референдума, назначение и проведение референдума. Так и реализация права на участие в референдуме предполагает не просто голосование по предложенному вопросу, а именно принятие определенного решения.
Конституционное право граждан на референдум может быть реализовано только коллективно, посредством выражения общей воли участников референдума, определяемой на основе волеизъявления большинства. Следовательно, исходя из принятого критерия классификации данное право можно признать коллективным.
Содержанием анализируемого общего правоотношения является конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства, конституционное право граждан РФ на осуществление местного самоуправления, которому корреспондирует обязанность государства по признанию, соблюдению и защите данного права, обеспечению свободы волеизъявления граждан.
Таким образом, право граждан на референдум имеет субъективный характер, реализуется исключительно через правоотношения:
- конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства, конституционное право граждан РФ на осуществление местного самоуправления — через правоотношение общего вида;
- иные (производные) права, связанные с выдвижением инициативы проведения референдума и участием в референдуме — через конкретные правоотношения.
Подводя итог данной части работы, можно предложить следующее понятие права граждан на референдум;
— Право граждан Российской Федерации на референдум — это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система принадлежащих совершеннолетним гражданам Российской Федерации конституционных и производных от конституционных юридических возможностей посредством свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.
4.2 Проблемы реализации права граждан на референдум
При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума — в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования).
В отношении формулы референдума, то есть формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования. Нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.
Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера. По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. При определении предмета любого референдума (а не только субъекта РФ и местного) необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично-правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов.
