Федеративный договор в правовом регулировании трудовых отношений

Реферат

С.С. Арбузов, Омский государственный университет, кафедра трудового права

Несмотря на то, что с момента принятия Конституции России прошло без малого четыре года — срок одновременно и большой, и малый — уже сейчас можно с уверенностью сказать, что Основной закон страны имеет ряд существенных недостатков, — во всяком случае он не отвечает на некоторые вопросы, которые в федеративном государстве являются ключевыми. Один из них — проблема распределения государственной власти в территориальном аспекте. Учитывая, что Российское государство до сих пор не преодолело центробежных тенденций, хотя в значительной степени и обусловленных объективными причинами, вряд ли можно отрицать то, что нормы действующей Конституции, посвященные разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами, — наиболее слабые и в техническом, и в концептуальном отношении.

Ч. 3 ст.11 Конституции называет способы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. Во-первых, такое разграничение осуществляется Конституцией: установлением перечней исключительной и конкурирующей компетенции Федерации и ее субъектов. Данный способ страдает существенными недостатками. Прежде всего следует отметить расплывчатость и несогласованность этих перечней в отношении отраслевой структуры законодательства: сюда включены и целые отрасли, и отдельные институты, и даже объекты правового регулирования, не являющиеся ни тем, ни другим (хотя и применительно к трудовому праву в целом это не имеет решающего значения).

С другой стороны, в Конституции отсутствуют положения о полномочиях обоих уровней государственной власти в той или иной предметной сфере. Применительно к трудовому законодательству это означает отсутствие ясности: в каких вопросах Федерация и ее члены имеют право законодательствовать, а в каких осуществлять подзаконное регулирование. Во-вторых, согласно ч.3 ст.11 Конституции разграничение компетенции осуществляется Федеративным договором. Как известно, последний представляет собой совокупность трех договоров, подписанных весной 1992 г.: «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» и «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» [1], и двух протоколов к первому и второму из перечисленных договоров.

13 стр., 6407 слов

Высшие органы государственной власти Японии

... формирования законодательной власти. В четвертой главе рассматривается исполнительная власть и конституционно-правовые основы деятельности правительства. В пятой главе дается характеристика судебной власти Японии. конституция законодательная власть компетенция правительство 1. Конституционное развитие Японии 1.1 Конституция 1889 г. ...

На сегодняшний день положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, поглощены Конституцией, а остальные действуют в части, не противоречащей Основному закону. Наконец, разграничение компетенции осуществляется с помощью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такие договоры представляют собой публично-правовые соглашения, заключаемые органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время такие договоры необходимо отличать от соглашений между органами исполнительной власти обоих уровней, заключаемых в порядке делегирования полномочий в соответствии с ч.2 ст.78 Конституции. Примечательно, что сторонами таких договоров выступают не Федерация и ее соответствующий член как самостоятельные субъекты конституционного права, а органы государственной власти. Несмотря на это, некоторые из заключенных договоров допускают отступление от требований Конституции, например, Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан [2], Кабардино-Балкарской Республики [3], Республики Северная Осетия — Алания [4], Удмуртской Республики [5].

Под содержанием договоров о разграничении компетенции понимаются права и обязанности сторон в области правового регулирования. В ряде договоров осуществляется перераспределение предметов ведения, относящихся в соответствии со ст.71 Конституции к исключительной компетенции Федерации, Таков, например, Договор с органами государственной власти Республики Татарстан [6].

В связи с этим одной из сторон проблемы децентрализации правового регулирования, в том числе и трудовых отношений, несомненно, является вопрос о юридической силе этих договоров, об их месте в системе правовых актов.

Ст. 11 находится в гл. 1 «Основы конституционного строя», обладающей наибольшей юридической силой в сравнении с иными главами Конституции. Данный вывод вытекает из ч.2 ст.16, в соответствии с которой никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. А ч.3 ст.11 устанавливает закрытый перечень нормативных актов, посредством которых осуществляется разграничение компетенции. Акты приводятся в порядке убывания их юридической силы. Нетрудно заметить, что в этом перечне нет федеральных законов. Очевидно, существует объяснение этому факту. Достаточно вспомнить обстановку, в которой принималась Конституция: не было ясности относительно того, сохранит ли Россия свою государственность ввиду повальной суверенизации; начав торговаться с центром по поводу своих полномочий; некоторые чересчур осмелевшие регионы не могли допустить, чтобы в качестве инструмента разграничения компетенции использовался федеральный закон, поскольку, с одной стороны, это не позволило бы «ухватить» как можно больший кусок «федерального пирога», а с другой — федеральный закон, появись упоминание о нем в данной статье Конституции, неизбежно девальвировал бы договоры о разграничении компетенции.

12 стр., 5855 слов

Административно-правовые аспекты деятельности исполнительной ...

... Предмет работы - нормативные правовые акты Российской Федерации, органов местного самоуправления, взгляды ученых на вопрос о реализации функций исполнительной и местной власти. Цель курсовой работы - это исследование административно-правовых аспектов деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, ...

Таким образом, появление в числе средств, с помощью которых осуществляется разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в том виде, в каком такая договорная практика стала складываться в России, привело к тому, что достаточно стройная пирамида правовых актов обнаружила в себе серьезный изъян, суть которого в том, что один из правовых инструментов, которому, исходя из своей юридической природы, следовало бы находиться где-то у подножия этой самой пирамиды, вознесся на самый верх здания, уступив место лишь Основному закону.

В настоящее время ни у кого, пожалуй, не вызывает сомнений актуальность проблемы разграничения компетенции Федерации и ее членов в области нормотворчества, в том числе в сфере регулирования трудовых отношений. Говорить и писать о необходимости кардинальных изменений в отрасли стало уже общим местом. Изменение в понимании места трудового законодательства в правовой системе новой России, в первую очередь, как отрасли, осуществляющей не только охранительную, но и регулятивную функцию, также должно служить ориентиром в процессе разработки нормативных актов обоих уровней государственной власти.

Несмотря на четырехлетний опыт законотворчества,законодатели в регионах, похоже, не уяснили для себя не только, какое трудовое законодательство им хотелось бы иметь, но и нужно ли оно им в принципе. Целесообразность издания законов о труде субъектами Федерации во многом зависит от их конкретных интересов в области регулирования трудовых отношений. Однако четкого представления об этих интересах в большинстве регионов пока нет. Не потому ли, в частности, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий вопросам, связанным с трудовым правом и правом социального обеспечения, уделяется слишком мало внимания.

Объясняется это рядом факторов: и отсутствием достаточно четкой концепции модели российского трудового права, и приемлемого для большинства определения предмета отрасли, и неопределенностью в вопросах о структуре отрасли и месте последней в системе российского права [7], и некоторыми другими.

Анализ уже заключенных договоров о разграничении компетенции подтверждает данный вывод и позволяет говорить, что субъекты Федерации смутно представляют себе, какие из трудовых отношений и отношений, связанных с ними, целесообразно было бы регулировать региональными правовыми актами.

Так, основной проблемой, которой субъекты Федерации хотели бы уделять внимание, является занятость населения и относящиеся к ней аспекты миграции и социальной защиты. Практически нет ни одного договора, где это не нашло бы отражения. Такой интерес к регулированию рынка труда российских регионов представляется вполне логичным. При всем разнообразии взглядов, многие, по-видимому, сходятся в том, что не существует однородной массы безработных,несущих одинаковое бремя безработицы, нет постоянной величины, за пределами которой безработица начинает представлять собой серьезную проблему, как нет и единой политики, пригодной для уменьшения всех видов безработицы [8].

8 стр., 3767 слов

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

... других субъектов: краев; областей; городов федерального значения. Особое значение имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». ...

Жаль, что федеральное законодательство допускает здесь излишнюю централизацию, показывая неумение использовать методы и средства регионального регулирования [9].

В связи с этим интересно и то, как в договорах решается вопрос о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. На сегодняшний день обозначились три подхода в решении этой проблемы. Первый можно назвать нулевым вариантом: большинство договоров не содержит никаких положений на этот счет.

Второй подход состоит в том, что Федерация принимает лишь законы, а ее субъекты осуществляют регулирование и законодательными, и подзаконными актами. Таковы договоры с участием органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и Республики Северная Осетия — Алания. А это означает, что нормативные акты и Президента, и Правительства Российской Федерации, и федеральных министерств и ведомств не могут применяться на территории этих республик в рамках разграниченных этими договорами предметов ведения.

Иной способ предусмотрен в Договоре с Республикой Якутия (Саха) [10].

Суть его в том, что в рамках перераспределенных в Договоре предметов ведения допускается только подзаконное регулирование как на федеральном уровне, так и на республиканском.

В литературе высказывались мнения о том, что задачей субъектов Федерации в области правового регулирования трудовых отношений могло бы стать развитие и конкретизация положений законов о труде Российской Федерации, например, путем предоставления дополнительных льгот и преимуществ наемным работникам, а также восполнение пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве или способных возникнуть в будущем. При этом условии субъекты Федерации, издавая собственные нормативные акты, не вправе снижать уровень социальной защищенности работников, по сравнению с федеральным законодательством, ущемлять их трудовые права [11].

По нашему мнению, в решении вопроса о том, как и какие из трудовых отношений регулировать на уровне субъектов Федерации, возможны два пути. Первый — оставить все как есть. Пусть регионы двигаются в этом направлении, используя метод проб и ошибок, постепенно приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, отыскивая ниши в правовом регулировании трудовых отношений. Этот путь далеко не идеален, хотя бы потому, что его следствием неизбежно будут и ущемление трудовых прав работников, и инфляция законодательства. Второй путь более сложен. Заключается он, с одной стороны, в разработке концепции трудового законодательства субъектов Федерации, в выработке подходов к этой проблеме, исходя из нового понимания трудового права в современном обществе. Уже сейчас ясно, например, что федеральным законодательством должна охватываться как минимум общая часть трудового права. А с другой стороны, следует попытаться преодолеть аномалию с договорным перераспределением компетенции, допущенную Конституцией.

Учитывая, какую опасность несет в себе российская модель договорного перераспределения компетенции между Федерацией и ее членами, Указом Президента от 12 марта 1996 г. [12] было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов. При подготовке проектов договоров предписано исходить из того, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов устанавливаются федеральными законами. Договор, разграничивая эти полномочия, не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта. Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленных ст.ст. 71 и 72 Конституции России. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия ее субъектов, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории России, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Федерации, верховенства ее Конституции и федеральных законов.

12 стр., 5796 слов

Органы исполнительной власти в Российской Федерации

... мнению, и заключается актуальность работы. Основы конституционного строя закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, так же устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. В связи с тем, ...

Однако, как было сказано выше, доминирующая роль договоров в вопросе перераспределения компетенции между двумя уровнями государственной власти, определенная Конституцией, и складывающаяся договорная практика свидетельствуют о том, что вряд ли данное Положение сможет что-либо изменить в этой области.

Выход из создавшейся ситуации видится либо в принятии федерального конституционного закона о порядке разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, либо внесение изменений в Конституцию. Очевидно, последний вариант предпочтительнее. В любом случае нет иного пути, чем определить для каждого из уровней государственной власти сферу законодательной и исполнительно-распорядительной деятельности в области правового регулирования, а также постараться вытеснить договорное перераспределении компетенции из конституционно-правового инструментария, сделав его вторичным. В случае же заключения договора предусматривать юридическую ответственность субъектов Федерации за его нарушение.

Список литературы

[Электронный ресурс]//URL: https://urveda.ru/referat/federalnyiy-dogovor/

Российская газета. 1992. 18 марта.

Советская Башкирия. 1994. 6 августа.

Кабардино-Балкарская правда. 1994. 8 июля.

Советская Осетия. 1995. 28 марта.

Российские вести. 1996. 17 февраля.

Российская газета. 1994. 17 февраля.

Маврин С.П., Хохлов Е.Б. О кодификации трудового законодательства // Государство и право. 1996. N 6. С.45.

Хейне П. Экономический образ мышления. М.: Изд-во «Дело», 1993. С.504.

Тихомиров Ю.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства области как субъекта Российской Федерации // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. С.16.

Республика Саха. 1995. 5 июля.

Бочарникова М.А. Соотношение федерального и областного законодательства в сфере регулирования трудовых отношений // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. С.139.

7 стр., 3300 слов

Основания возникновения права собственности по законодательству ...

... права собственности по давности владения В соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Права ... не беспокоятся вообще и б) обще правило о возникновении права собственности на клад по мотиву его обнаружения (по основанию ...

Российская газета. 1996. 14 марта.