Административно-правовые формы

Курсовая работа

В послании Федеральному Собранию Путин В.В. заметил: «плохая организация работы государственного аппарата заключается в его не приспособленности для решения стратегических задач » Послание Президента РФ Федеральному Собранию. // Российская газета от 17.04.02., и это, как я считаю, показывает значимость темы, так как для проведения административной реформы в России необходима разработка новых форм деятельности, которые должны повысить эффективность деятельности государственного аппарата.

Актуальность темы заключается в правильном понимании сущности форм управления, которые способствуют более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы управления способствует научной организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М.: «БЕК», 1996. с.150.

На данный момент пока еще не сформирована общефедеральная правовая основа организации и функционирования системы реализации исполнительной власти. До сих пор не решен фундаментальный вопрос о принципах исполнительной власти. Это проявляется: в управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федерального центра; государственная дисциплина становится крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием; в значительной степени ослабла управленческая вертикаль.

Степень изученности темы: исследованию данной темы уделили внимание такие ученные как Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Тихомиров Ю.А., Алехин А.П.. Именно поэтому, я считаю, степень научной разработанности темы высокой.

Объектом исследования являются формы управленческой деятельности высших органов исполнительной власти.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты государственно-управленческой деятельности.

Цель курсовой работы состоит в проведении комплексно-логического исследования форм государственно-управленческой деятельности на основе управленческой деятельности Президента РФ, Правительства РФ, и разработке рекомендаций по совершенствованию организации и функционированию системы реализации исполнительной власти.

Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:

1. раскрыть сущность понятия форм государственно-управленческой деятельности;

34 стр., 16589 слов

Кадровая политика в деятельности органов государственной власти

... 7.Сформулировать основные предложения по совершенствованию кадровой политики в Правительстве Пензенской области. Объектом исследования является система кадровой политики в органах государственной власти. Предметом исследования является система кадрового обеспечения в Правительстве Пензенской области. Научная ...

2. рассмотреть виды государственно- управленческой деятельности;

3. выявить классификацию форм государственно-управленческой деятельности;

  • Нормативно-правовую базу курсовой работы составляют законы и подзаконные акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти.

Исходя из поставленных задач на защиту выносятся следующие положения:

1. формы государственно-управленческой деятельности есть, реализуемые органами исполнительной власти внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий со стороны органов исполнительной власти по формированию целей и реализации функций государственного управления;

2. к видам государственно-управленческой деятельности можно отнести;

3. классификация форм управленческой деятельности представляет собой их подразделение на правовые и неправовые формы.

ГЛАВА I. Понятие административно-правовых форм

1.1 Формы реализации исполнительной власти

В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых форм исполнительной деятельности (государственного управления).

Все это вполне объяснимо и объективно необходимо. Во-первых, конституционно установленное разделение властей обусловливает не только функциональную определенность каждой из трех ветвей единой государственной власти. Она исходит одновременно из объективной необходимости оснащения каждой из названных ветвей власти, в том числе исполнительной власти, соответствующим, наиболее эффективным и пригодным в условиях функционирования данной ветви власти организационно-правовым механизмом. Любая из трех ветвей власти, особенно исполнительная, в силу специфики своей природы и характера не реализуется сама по себе, а требует использования, применения для осуществления практических задач и функций определенной совокупности, точнее, системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления. Речь пойдет именно об определенных формах, применяя которые, органы исполнительной власти призваны обеспечить успешное выполнение предоставленной компетенции.

Поэтому вначале выясним, что понимается под формами исполнительной деятельности, или административно-правовыми формами, а затем рассмотрим их более детально.

Под формой государственного управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Как видим, данное определение не дает развернутой и дифференцированной характеристики этого понятия. Нередко высказывается мнение, что формы государственно-управленческой деятельности надо понимать в широком смысле, т.е. как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят прямого юридического воздействия.

Формой управления называется и внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции. Форма государственного управления есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то в зависимости от того, какие формы использованы, в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Бахрах Д.Н. Административное право РФ. Учебник. М.: «БЕК», 1996.

2 стр., 861 слов

Общественное мнение как фактор влияния гражданского общества ...

... лиц и институциональных формирований гражданского общества. 2. Влияние общественного мнения на институт органов власти и управления Исторически в России сложился определённый механизм взаимодействия институтов гражданского общества и государственной власти и управления, в котором значение ...

Несколько специфический взгляд на характер и содержание форм управления высказали В.М. Манохин, 3.А. Багишаев.

Прежде всего, они говорят не о формах управления или административно-правовых формах деятельности органов исполнительной власти, а о форме и методах реализации компетенции субъекта административного права, полагая, что форма — эта часть, точнее, одна из частей, на которые можно расчленить деятельность субъекта административного права. Например, принятие органом государственного управления решения данные авторы подразделяют на правовые и неправовые формы деятельности. Думается, что сведение форм только к реализации компетенции субъектами административного права искусственно сужает проблему в целом и обедняет реальное содержание деятельности исполнительных органов и других субъектов административного права.

Что касается распространенного деления форм деятельности на правовые и неправовые, то, по моему мнению, такая классификация хотя и возможна, но представляется несколько условной и недостаточной.

Ведь на самом деле все формы государственного управления — правовые (нормативные акты, издание индивидуальных актов, заключение административных договоров и др.) и неправовые (осуществление организационных действий, совещания, семинары и другие материально-технические действия) — в определенном смысле являются правовыми, имеющими соответствующую юридическую базу, основаны на правовых актах и предписаниях, без которых они не могут возникать, функционировать и применяться на практике.

Правовое начало так или иначе заложено в любой из названных форм независимо от того, причисляются ли они по существующим классификациям к правовым или неправовым, что, конечно, не означает отсутствия различий между ними. Такие различия существуют, они достаточно заметны и существенны. Главное же состоит в том, что при непосредственном применении они не создают юридических последствий, прямо не связаны с совершением юридически значимых действий, хотя оказывают серьезное влияние на указанные последствия и действия, являются нередко их условием, предпосылкой. Например, чтобы коллегиальный исполнительный орган принял квалифицированное и обоснованное решение, необходимо тщательно и всесторонне подготовить заседание, совещание, семинар участников такого органа с целью обеспечения принятия эффективного решения (постановления либо другого правового акта).

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, различны по своему назначению и характеру. А это означает, что должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Очевидно, что в первую очередь в таком выражении нуждаются те действия, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие; иначе цель управления не будет достигнута. Но исполнительные органы также осуществляют в процессе своей повседневной деятельности и такие действия, прямая связь которых с непосредственным управляющим воздействием на тот или иной объект отсутствует. Имеется в виду подготовка такого воздействия, получение информации о его результатах (например, подготовка проектов управленческих решении, контроль за выполнением принятых и т.п.).

3 стр., 1319 слов

Действие и бездействие как формы преступного деяния

... пр. 2.2.1. Формы и признаки преступного бездействия Бездействие - это второй вид противоправного общественно опасного деяния. По своим социальным и юридическим свойствам бездействие тождественно действию. Оно, также ... помощи (ст. 270 УК). Как известно, действие и бездействие в уголовно-правовом смысле понимаются как волевой акт сознательной деятельности человека. Поступки лица, не способного проявить ...

И в том, и в другом случае внешнее выражение действий налицо, однако они различаются по своему назначению. Так, если имеется в виду непосредственное воздействие на соответствующий объект, действия такого рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» аппарата данного исполнительного органа. Они обязательно проявляются в его взаимодействии с управляемыми (например, с нижестоящими исполнительными органами, с гражданами, общественными объединениями и т.п.).

Но есть и другого рода управленческие действия, также нуждающиеся во внешнем выражении, но уже «внутри» аппарата данного исполнительного органа: различного рода внутриаппаратные или внутриорганизационные действия. Например, это ведение делопроизводства, распределение внутренних обязанностей между работниками аппарата и т.п.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

  • б) форм внутриорганизационной работы.

Главенствующее значение, естественно, принадлежит первым, так как именно в них свое внешнее выражение получает сама исполнительная власть и соответствующие ей юридически-властные полномочия, реализуемые в отношениях с объектами управления. Внешнеюридическое воздействие — признак формы управления в ее собственном смысле. Внутриорганизационные действия выражаются за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Исходя из сказанного представляется целесообразным более широкое определение административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов административного права, общественных объединений, государственных служащих и др. Это как совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права.

В систематизированном виде совокупность рассматриваемых форм выглядит следующим образом: принятие нормативных правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных действий выполнение материально-технических операций.

1.2 Формы внутриорганизационной работы

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Внутриорганизационные действия имеют широкое развитие и применение в сфере осуществления исполнительной власти. Обычно к ним относят повседневную оперативно-организационную организационно-инструкторскую и контрольную работу, которая включает анализ состояния дел на тех или иных участках, входящих в сферу исполнительной власти (области и отрасли управления, например образования, культуры, промышленности, топлива и энергетики, здравоохранения и т.д.), и проведение различных совещаний, семинаров, «круглых столов», проверок, разработку программ, ознакомление с новым полезным опытом и т.д.

9 стр., 4398 слов

Организационно-правовые формы некоммерческих организаций

... работы - исследование организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Объект исследования данной курсовой работы – некоммерческие организации, предмет исследования – организационно-правовые формы некоммерческих организаций. Основные задачи работы: изучить организационно-правовые формы некоммерческих организаций; описать организационно-правовые формы некоммерческих организаций; выявить ...

Выполнение материально-технических операций имеет многообразный характер, включает ряд весьма важных с точки зрения подготовки и реализации всего управленческого процесса, а главное — всех ранее названных административно-правовых форм деятельности, функций и операций. Это не просто подготовительно-техническая деятельность по обеспечению процесса реализации задач и функций в сфере исполнительной власти или же в основном, как иногда утверждается, работа с информацией и проведение исследований и разработок. Материально-технические действия имеют правовой и целенаправленный характер, призванный во многом обеспечить эффективную реализацию других форм рассматриваемой нами деятельности исполнительных органов или управленческой деятельности.

Эта специфика и значимость материально-технических операций, их взаимосвязанность с остальными формами, о которых уже частично шла речь, не всегда должным образом оцениваются в литературе, а в некоторых учебных изданиях по административному праву выполнение материально-технических операций даже не упоминается. Характеризуя в целом выполнение материально-технических операций, необходимо назвать такие важные элементы, как учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных и информационных данных, стенографические, машинописные и иные работы и действия, служащие в совокупности важной и необходимой формой, дополняющей, развивающей, подготавливающей реализацию иных форм управленческой деятельности.

Природа внутриорганизационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых находят своё практическое выражение повседневной работы, возложенное на данный исполнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционеры, и т. д. Оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возлагающего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определённом объёме они совершают юридически значимые действия, но не облечённые в форму правовых актов управления. Поэтому их деятельность может быть отнесена к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной власти.

Следовательно, неправомерно обозначать всё многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Предпочтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определённого должностного лица.

Относительно организационно-технических и материально-технических операций (действий) следует иметь ввиду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиции, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения — неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал.

3 стр., 1378 слов

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти

... нормативных актов, осуществление организационно-управленческой и исполнительно-распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту, Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц. По Конституции, согласно ...

Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах, посвященных регламенту работы данного субъекта, организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия, а потому их регламентация является важнейшим условием обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

ГЛАВА II. Виды административно-правовых форм

2.1 Административно-правовые формы

Наиболее распространенным и обоснованным является подразделение административно-правовых форм на правовые и неправовые. Как правило, различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за тобой четко выраженные юридические последствия (например, издание акта о назначении лица на государственную должность, составление протокола об административном правонарушении и т.п.).

В этом проявляется их роль в реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.

Правовые формы всегда влекут ха собой чётко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идёт о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечёт за собой наступление определённых правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т. е. формами реализации исполнительной власти, составляющих её содержание юридически-властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.

Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

По мнению Четверикова В.С. исполнительно-распорядительная деятельность, по существу, есть реализация функций государственного управления, по предметам ведения и в пределах своей компетенции. Правовые формы, в свою очередь, выражаются в принятии нормативных актов и издании индивидуальных актов. Именно в них проявляется односторонний государственно-властный характер, так как разработка и принятие таких нормативно-правовых актов обуславливает возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.

10 стр., 4678 слов

Полномочия президента РФ в сфере исполнительной власти

... статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ...

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения.

Наиболее важными признаками актов Президента РФ являются: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 153.

а) высокое место этих актов в правовой системе;

  • б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;
  • в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ;
  • г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;
  • д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам;
  • е) нормативное многоообразие актов ввиду сочетания в них, общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Полномочия Президента РФ издавать указы определяются, прежде всего, конституционными нормами. Из 137 статей Конституции РФ непосредственно с Президентом РФ связаны около тридцати.

Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционнного закрепления статуса Президента РФ. Статус Президента РФ определяется ст. 80 Конституции РФ. В соответствии с ней Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Конституция РФ прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного и чрезвычайного положения).

В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента РФ № 85-рп. В соответствии с ним при подготовке проектов актов Президента РФ следует исходить из того, что решения Президента РФ нормативного характера, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоение специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента РФ. Исходя из этого, посредством издания указов должны осуществляться следующие конституционные полномочия Президента РФ:

  • назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83);
  • принятие решения об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83);
  • назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «д» ст. 83);
  • утверждение военной доктрины РФ (п. «з» ст. 83);
  • назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83);
  • назначение выборов Государственной Думы (п. «а» ст. 84);
  • роспуск Государственной Думы (п.

«б» ст. 84, ч.4 ст. 117);

  • назначение референдума (п. «в» ст. 84);
  • приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 85);
  • введение чрезвычайного положения (ч.2 ст.

87, п. «б» ст. 102);

3 стр., 1239 слов

Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти

... эту тему для написанию курсовой работы. Объектом нашей работы являются общественные отношения возникающие в сфере деятельности Правительства Российской Федерации, как высшего органа исполнительной власти. Предметом нашей работы являются нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, такие ...

  • введении военного положения (ст. 88, п. «в» ст. 102);
  • решение вопросов гражданства РФ и предоставлении политического убежища (п. «а» ст. 89);
  • награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий (п. «б» ст. 89);
  • осуществление помилования (п. «в» ст. 89);
  • отмена постановлений и распоряжений Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Правительства РФ (ч.3 ст.

115).

Необходимо отметить, что перечисленные полномочия прямо закреплены Конституцией РФ за Президентом РФ. Вместе с тем Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации — указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Как и другие правовые акты, акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет то, что «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество Президента РФ на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, в пункте 3 ст. 115 Конституции РФ сказано, что Президенту РФ предоставляется право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. Лучин О.В., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М.: «Юнити», 2000. С. 11.

Акты Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, российскими и иностранными гражданами. Лицами без гражданства, находящимися на территории РФ, объединениями организаций и граждан.

Таким образом, издание указов и распоряжений позволяет осуществлять конституционные полномочия Президента РФ.

В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения — ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Конституционные формулы Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть РФ, по действующей Конституции РФ предопределяют роль и содержание их актов. 22 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: «Юрининформцентр», 1998. С.165.

11 стр., 5487 слов

Взаимодействие органов исполнительной власти

... представить Президенту предложение о структуре федеральных органов и исполнительной власти. В эту структуру входят Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти: министерства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзоры. Федеральные органы исполнительной власти подчинены Правительству РФ. Непосредственно Президенту РФ ...

Характерными признаками правительственных актов являются:

  • а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер;
  • б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти;
  • в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта;

г) общеобяз

д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Согласно ст. 115 Конституции РФ для постановлений и распоряжений федерального Правительства характерны следующие свойства:

  • а) «привязка» их к своему субъекту — Правительству;
  • б) обеспечение их исполнения;
  • в) обязательность к исполнению в РФ;
  • г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам.

Принципы построения органов исполнительной власти предполагают, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

Содержание постановлений и распоряжений Правительства РФ в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. В них содержатся определенный порядок деятельности организаций и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивый порядок с правилами для разных категорий субъектов права.

Акты Правительства составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства.

Таким образом, правовые формы Правительства РФ представлены ст. 115 Конституции РФ, согласно которой, Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и обеспечивает их выполнение.

Итак, форма управленческой деятельности может быть названа правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Именно в этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

2.2 Неправовые вспомогательные формы

Нередко наряду с ярко выраженными правовыми формами управленческой деятельности, к каковым прежде всего относятся акты исполнительных органов (должностных лиц), к их числу относят «совершение других юридически значимых действий». Конечно, нельзя все правовые управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. И действительно, во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают некоторые действия иного юридического характера.

Конституция РФ содержит около тридцати статей непосредственно связанных с Президентом РФ. Из этого следует, что объем полномочий Президента РФ достаточно обширный. Реализация данных полномочий требует создание специальных условий. Эту задачу решает Администрация Президента РФ.

По своей сущности Администрация представляет собой совокупность различного рода подразделений, назначение которых состоит в обеспечении деятельности Президента и создании условий для реализации, возложенных на него Конституцией РФ полномочий. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М.: «Юристъ» 2000. С. 163. В целях обеспечения деятельности Президента РФ Администрация осуществляет «общие» функции, предусмотренные положением об Администрации Президента РФ: организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; выпускает указы и распоряжения Президента РФ, подписанных Президентом РФ; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Совета Обороны РФ, совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, полномочных представителей Президента РФ и т.п.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Ему непосредственно подчиняются Руководитель Администрации, его первый заместитель и заместители, секретари Совета Безопасности РФ и Совета Обороны РФ, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, референты и советники Президента РФ. Указанные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Функциональное руководство осуществляет Руководитель Администрации. По его поручению осуществляется координация деятельности полномочных представителей Президента, оперативное руководство самостоятельными подразделениями Администрации. В период временного отсутствия Руководителя Администрации его обязанности выполняет первый заместитель Руководителя Администрации.

В своей деятельности Администрация руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также Положением об Администрации РФ, утверждённым Указом Президента РФ от 2 октября 1996г. СЗ РФ. 1997. № 16, ст. 1857, 1858.

Как было сказано выше, принятие нормативных актов — основная и наиболее значимая правовая форма деятельности исполнительной власти. Подготовка таких актов, их издание и контроль за их выполнением, как я считаю, составляет обеспечительную деятельность и в совокупности образует неправовые формы деятельности.

Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ осуществляется с помощью процедур, введенных специальными актами Президента, устанавливающих требованиями, от соблюдения которых зависят точность содержащихся в указах предписаний, охват регулируемых вопросов. Главные требования при подготовке актов — адекватность их содержания социальной обстановке, в которой они издаются и действуют, целям и задачам общественного развития, а также их соответствие актам более высокой юридической силы. А поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента РФ должны быть эталоном, как по содержанию, так и по юридическо-техническому оформлению.

В отличие от федеральных законов в актах Президента реже приводятся определения использованных терминов. До времени издания акты Президента проходят менее сложную процедуру, чем та, которая предусмотрена Конституцией для принятия федеральных законов.

Таким образом, разрабатывать проект акта нужно так, чтобы не предполагать большую вероятность внесения в него изменений и дополнений. Частое изменение актов означает их недостаточную юридическую проработанность и отсутствие постоянства в правовом регулировании. Следует согласиться с Л.А. Окуньковым в том, что часть актов Президента издается поспешно, без должной проработки юридико-технического характера и выяснения их социально-экономических последствий для общества и государства.

Порядок опубликования и вступления в силу актов исполнительной власти имеет большое значение: каждый гражданин, не говоря о должностных лицах, должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами.

В связи с этим 23 мая 1996 г. был принят Указ Президента «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» СЗ РФ. 1996. №. 22. Ст. 2663.. Его цель — приведение порядка опубликования и вступления в силу этих актов в соответствие с Конституцией

Итак, неправовые формы управленческой деятельности Президента РФ образуются деятельностью специальных подразделений Администрации Президента РФ, основная цель которых — обеспечение деятельности Президента РФ и создание условий для реализации его полномочий, возложенных на него Конституцией РФ.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Его деятельность направлена на организацию исполнения Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, международных договоров России; систематического контролем за их исполнением органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; принятие мер по устранению нарушений законодательства. Именно поэтому, она представляет интерес для исследования неправовых форм государственно-управленческой деятельности Правительства РФ.

В законодательстве о Правительстве РФ в значительной степени уделяется внимание организации его деятельности. Так в Федеральном Конституционном Законе РФ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. специально закреплены полномочия Председателя Правительства по организации его работы. Он возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности, организует его работу; представляет Правительство в РФ и за ее пределами; ведет заседания Правительства; подписывает его акты и прочее.

Основной организационной формой деятельности Правительства РФ являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. При невозможности личного участия информируется Председатель Правительства. Положение о регламенте Правительства РФ. // СЗ РФ. 1998. № 27, ст. 3176.

Заседания Правительства проводятся, как правило, в определенный день, по утвержденному календарному плану. По мере необходимости возможно проведение внеочередных заседаний.

Подготовку соответствующих материалов для заседаний осуществляют руководители органов и организаций, которые несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляется не позднее, чем за 15 дней до даты, определенной планом. Вопросы, связанные с рассмотрением проектов актов Правительства, могут включаться в проект повестки дня очередного заседания по мере готовности соответствующих актов, но не позднее, чем за 3 дня до назначенной даты заседания.

Контроль за подготовкой актов, для рассмотрения на заседаниях Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства.

Представленные материалы проходят экспертизу, при необходимости дорабатываются представившими их органами и организациями, оформляются, после чего рассматриваются заместителями Председателя Правительства. Подготовленные к заседанию материалы рассылаются членам Правительства, а также руководителям органов и организаций, представивших данные материалы.

На каждое заседание Правительства разрабатывается повестка дня, утверждаемая непосредственно на заседании. Проект повестки дня формируется Руководителем Аппарата Правительства по согласованию с Заместителем Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее, чем за 5 дней до даты заседания рассылаются его участникам.

Состав лиц, приглашенных на заседание Правительства, определяется Руководителем Аппарата Правительства, по предложениям государственных органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов. Все лица, участвующие в заседаниях Правительства, регистрируются Аппаратом Правительства.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Руководит заседанием Председатель Правительства, при его отсутствии заседание проводит Заместитель Председателя Правительства. Возможно проведение заседания Правительства и его Президиума под председательством Президента РФ.

Рассмотрим более подробно порядок внесения проектов решений в Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов Федерации. Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов, решений парламента, поручений Президента РФ поручается членам Правительства.

Проекты решений Правительства вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы, ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагаются перечень разногласий и подлинники замечаний, подписанные соответствующими руководителями.

Проекты решений Правительства нормативного характера должны в обязательном порядке согласовываться с Минюстом РФ.

Предложения, требующие решения вопросов о бюджетных ассигнованиях или поставках продукции для государственных нужд, вносятся в процессе составления бюджета или формирования и размещения объемов поставок продукции для этих целей. После утверждения бюджета такие предложения могут рассматриваться при указании источников финансирования, наличии необходимых обоснований и согласовании с Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли и другими заинтересованными органами федеральных органов исполнительной власти

Отдел департамента Аппарата Правительства, которому поручена проработка внесенного проекта решения, проводит анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему, редакторскую доработку текста, согласование с другими подразделениями Аппарата Правительства. К проекту решения Правительства прилагается справка, в которой кратко и четко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами.

Неурегулированные разногласия между министерствами и ведомствами, другими органами и организациями по проекту решения Правительства рассматриваются заместителем Председателя Правительства (вице-премьером) в соответствии с распределением обязанностей, он же принимает решение по этим разногласиям.

Решения на

При проведении закрытых заседаний Правительства (закрытого обсуждения отдельных вопросов) подготовка материалов, допуск на заседание, стенографирование, оформление протоколов и принимаемых решений осуществляется с соблюдением установленных правил работы с секретными документами и режима секретности. Видеоаккустическая запись закрытых заседаний не проводится.

Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом, составляемым в суточный срок Аппаратом Правительства, и подписывается председательствовавшим на заседании. На протоколах заседаний и выписках из них проставляется памятка «Для служебного пользования», а на секретных — соответствующий гриф секретности. Затем данные документы рассылаются членам Правительства, а также государственным органам, организациям и должностным лицам по списку, утверждаемому Руководителем Аппарата Правительства.

Контроль за исполнением данных поручений осуществляет Аппарат Правительства.

«В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум в составе Председателя его первых заместителей. Министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, Председателя Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом». Федеральный Конституционный Закон РФ «О Правительстве» // СЗ РФ. 1997. № 51.

Президиум Правительства образуется для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства. Его заседания проводятся по мере необходимости. Решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства. Правительство оставляет за собой право отмены любого решения Президиума Правительства.

Заседания Президиума назначаются Председателем Правительства, на которых рассматриваются любые вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, в том числе — предварительно решения, за исключением тех, которые принимаются исключительно на заседаниях Правительства.

Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач Правительством образуются координационные органы, именуемые комиссиями.

Комиссии могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляется Правительством.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им па этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителем. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти члены правительственных комиссий принимают участие в их заседаниях без права замены.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства. Его возглавляет Руководитель аппарата — заместитель Председателя Правительства или федеральный министр.

Помимо изложенного, неправовые формы государственно-управленческой деятельности Правительства РФ также выражаются в непосредственном участии в законопроектной деятельности, включающую в себя подготовку проектов федеральных конституционных законов, иных федеральных законов. Она осуществляется в соответствии с принимаемыми программами и планами законопроектных работ, которые формируются Правительством РФ на основании предложений министерств и других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций РФ.

Как было сказано выше, каждый гражданин, не говоря о должностных лицах, должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами.

В соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» СЗ РФ. 1996. №. 22. Ст. 2663.

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после их подписания. Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.

Таким образом, Правительство РФ для реализации своих конституционных полномочий осуществляет неправовые формы государственно-управленческой деятельности в виде: организации деятельности Правительства, посредством проведения заседаний; участия в законопроектной деятельности и т.п.

Таким образом, действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного или иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовые форм.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Субъектом управления предоставляется возможность самостоятельного их выбора, но при условии, что такого рода формы деятельности не выходят за рамки требований законности, а также соответствуют компетенции данного субъекта управления.

С учетом изложенного можно характеризовать наиболее распространенную классификацию форм управленческой деятельности, включающую как их основные, так и второстепенные варианты. В их числе называют:

  • а) издание правовых актов управления;
  • б) совершение действий юридического характера;
  • в) осуществление организационных действий;

2.3 Административный договор

Иная природа организационных действий. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых практически выражается повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — оперативный персонал данного органа, за представителем каждого из которых закреплен соответствующий объем функций и полномочий. В определенной мере они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов. Поэтому эти их действия относятся к правовым формам, но далеко не во всех случаях к формам непосредственной реализации исполнительной власти. Как правило, их действия носят внутриаппаратный характер. Их можно рассматривать в качестве функциональных действий, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа для того, чтобы подготовить орган к реализации исполнительной власти. Они могут быть и следствием, вытекающим из осуществленной реализации исполнительной власти.

Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность, охватывающая как внешние, так и внутриаппаратные действия, может быть выражена в обеих формах.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (делопроизводство, моделирование, совещание и т.п. власть не выражают).

В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления. Однако в настоящее время актуальной все в большей степени является дискуссионная проблема о месте административно-правовых договоров в системе форм реализации исполнительной власти. Поэтому целесообразно специально рассмотреть вопрос об их характере и специфике.

К числу административно-правовых форм в последнее время часто относят управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с участием органов исполнительной власти. Обобщенно их характеризуют в качестве административно-правовых договоров, хотя действующему законодательству такой термин неизвестен. Концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока также отсутствует.

Тем не менее с чисто внешней стороны, действительно, в сфере государственно-управленческой деятельности некоторые связи между субъектами управления, между ними и общественными объединениями и гражданами производят впечатление договорных. В таком случае неизбежно возникает вопрос: в какой мере это новое явление соотносится с реализацией исполнительной власти, предполагающей императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, в то время как договорные связи исходят из юридического равенства их участников? Может быть, имеется в виду определенный вариант горизонтальности? Но если это так, то не следует забывать, что горизонтальные отношения не способны быть непосредственной формой реализации исполнительной власти.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности вносит существенные изменения в характер управленческих отношений, которые под воздействием перехода к рыночным категориям и совершенствования федерализма в известной мере эволюционируют с учетом расширения оперативной самостоятельности управляемых объектов. Все чаще для характеристики взаимоотношений между самими субъектами управления, т.е. исполнительными органами, используется термин «соглашение». Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще не достигается то юридическое равенство сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений.