В результате изучения данной главы студент должен: знать
-
- положения и теоретические основы дискурса «процесс принятия политических решений»;
- основные теории, которые лежат в его основе;
- особенности процесса принятия политических решений в РФ; уметь
- вычленять управленческие решения в структуре управленческих процессов;
- выделять стадии в процессе принятия управленческого решения;
- обобщать и систематизировать информацию, касающуюся принятия решений;
владеть навыками
-
- системного подхода при принятии решений;
- простейшего анализа процесса принятия политических решений.
Управленческие решения, в том числе политические, являются базовым элементом не только теории, но и управленческой практики. Термин «принятие решения» стал использоваться как научное понятие в 30-х гг. XX в. для характеристики процессов менеджмента в организациях. Автором этого подхода можно считать американского исследователя Ч. Барнарда, который впервые рассмотрел принятие решения как элемент (стадию) процесса управления.
Когда Барнард, успешный бизнесмен, вышел на пенсию и по предложению ряда университетов США стал читать лекции, описывая свой практический опыт в управлении, он был крайне неудовлетворен содержанием учебников по менеджменту, так как не уведел в них сути — действий менеджеров. Это послужило поводом к написанию учебника «The Functions of Extcutives („Функции руководителей“)», где автор предложил вычленить особый управленческий конструкт, единицу анализа — управленческое решение. Подлинный ренессанс теория Бернарда пережила в 1960;е гг. благодаря трудам Г. Саймона, Д. Марча, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча и других ученых, которые обогатили ее достижениями разных направлений социологической науки.
Преимущество данного подхода заключается в возможности конкретизировать процесс управления. В науке появился четкий предмет изучения — решение, что позволяет сравнивать результаты и процедуры управленческой деятельности. Их анализом занялись представители теории системного подхода (Д. Истон1 , Г. Алмонд, К. Дойч и другие), которые рассматривали качество решений как показатель эффективности работы системы управления. Г. Саймон, Д. Марч и другие представители бихевиоризма (поведенческой теории) обогатили его важностью учета конкретной ситуации и особенностей акторов, принимающих решения.
3 стр., 1406 словЗаконная сила судебного решения: проблемы теории и практики
... проблем законной силы судебного решения является актуальным и имеет как теоретическое, так и практическое значение, что и предопределило выбор темы настоящего исследования. Целью курсовой работы является изучение проблематики теории и практики законной силы судебного решения. ...
Е. С. Вентцель
Все названные положительные (эвристический потенциал) и отрицательные (непредсказуемость результатов) тенденции теории принятия решений в полной мере сохранились и даже возросли при распространении ее применения на область государственного управления. По словам одного из первых активных исследователей политических решений Дж. Андерсона, они «слишком сопряжены с борьбой, критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными уговорами».
Не менее важной их отличительной особенностью являются масштабы и значимость.
Следует различать государственные и политические решения. Государственные решения шире: они, помимо политических, включают еще и экономические, военные, кадровые. Среди политических решений следует различать публичные и административные. Последние изучаются юристами и менеджерами. Принятие решений здесь предопределено набором правил и процедур. Они не есть публичные, т. е. обсуждаемые, и не входят в дискурс «принятие публичных политических решений».
Принятие политических решений представляет собой совокупность действий различных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной политики. Значимость их анализа признана уже со второй половины XX в. Политические решения являются стержнем государственного управления. Они, дополняемые действиями, направленными на их реализацию, — основной фактор, характеризующий взаимоотношения политической системы с внешней средой. Это тот результат ее деятельности, по которому оценивается эффективность функционирования политических институтов общества, подтверждаются либо отвергаются претензии политических элит на осуществление власти 1 .
Можно привести сотни примеров, когда неоправданные решения меняли историю государств, влияли на судьбы миллионов людей, уничтожали огромные материальные ценности.
Актуальность темы
стала очевидностью XXI в., когда сложились возможности анализа механизмов принятия политических решений. Наука накопила арсенал методов исследования, пресса сделала их публичными, а принципы открытого управления предполагают обозначение фигур, ответственных за их принятие (22, «https:// «).
Различают широкое и узкое понимание категории «принятие публичного политического решения» 2 . Причем различие в диапазоне точек зрения проявляется в нескольких плоскостях: по составу акторов, задействованных в принятии решений; по содержанию процесса; по его масштабам (табл. 3.1).
Таблица 3 .7.
Различия узкой и широкой трактовки понятия ПППР
Критерии различия
Узкая трактовка
Широкая трактовка
По характеру обсуждения при принятии решения.
Только такое, которое было согласовано и обсуждено.
Любое политическое решение.
- 1 Simon Н. A. Administrative Behavior. NY.: Macmillan, 1957. P. 1.
- 2 Основоположником нового дискурса справедливо считается Дж. Андерсон, который назвал его Public Policy Decision Making.
Окончание табл. 3.1
Критерии различия
Узкая трактовка
Широкая трактовка
По характеру влияния.
Политический курс (система решений).
Любой дискретный политический акт.
По содержанию.
Целерациональная программа действий.
Любое (значимое) правительственное решение.
По числу акторов, задействованных в выработке (прямо или косвенно).
Не менее трех 1
Любое количество, включая один или два.
Западные исследователи в большинстве своем склонны к узкой трактовке ПППР, а российские ученые тяготеют к более широкой. Так, Дж. Андерсон определяет данное понятие следующим образом: «Это — политика, производимая правительственными чиновниками и органами власти, затрагивающая существенное количество людей». Далее, конкретизируя определение, он выделяет в своем анализе несколько уровней. Во-первых, политика («в современных политических системах») разрабатывается, т. е. предполагает целевое или ориентированное на достижение какой-либо цели действие. Во-вторых, это в большей степени система действий (курс), а не отдельное (дискретное) действие. Последние могут быть субъективно мотивированными (импульсивными), а зарубежные исследователи не относят их к публичной политике. В-третьих, публичная политика возникает в ответ на социальные запросы или требования, составленные, как правило, другими акторами: гражданами, группами, партиями и т. д. В-четвертых, политика рассматривает реальные действия, а не их интенции. Можно сколько угодно провозглашать антикоррупционные реформы, но пока они не воплотились в жизнь (приняты законы; большинство чиновников изменили свое поведение, чтобы не подпасть под санкции; были наказаны те, кто их нарушил), их не принято относить к проявлениям публичной политики. В-пятых, публичная политика может быть позитивной и негативной. Более того, даже бездействие может рассматриваться как проявление политики, если в такой форме выражается рефлексия власти на общественные запросы.
Итак, принятие политического решения представляет собой не одномерный акт (действие одного), а комплексный процесс кооперативного взаимодействия в институциональном центре, где оно готовится и принимается. Политическое решение несет в себе индивидуальные и групповые, кооперативно-ведомственные и национально-государственные свойства. В зависимости от размеров стран.
(в маленьких странах общественное влияние реализуется проще), их социокультурного контента, уровня развития институтов гражданского общества, механизмы взаимодействия акторов при ПППР реализуются по-разному. В ряде стран общественность (партии, лоббисты, группы по интересам, НКО, эксперты и др.) является его реальным участником. В других странах она формирует лишь фон. В-третьих — выражает ex-post facto, или эхо событий, к которому можно прислушиваться или нет, но лучше, по мнению правительств этих стран, направлять его самим, используя СМИ.
Исследователи предлагают многообразные типологии политических решений: индивидуальные и групповые, тактические и стратегические, паритетные и иерархические, макрои микроорганизационные. Немецкий социолог Н. Луман в монографии «Власть», описывая комплексную властную иерархию коммуникаций, выделяет «потоки решений», «цепи действий», которые функционируют в прямом и обратном направлении, действуют в формальном и неформальном измерении.
Суть механизма ПППР характеризуется следующими чертами. Он осуществляется коллективно, т. е. является кооперативной деятельностью властно-иерархиезированного сообщества, включающего как индивидуальные, так и коллективные действия. Этот механизм естественным образом воплощает в себе целенаправленное развитие системы органов государственной власти. Это динамический цикл пучков, состоящий из взаимосвязанных функциональных фаз принятия и осуществления решений. При этом публичная политика представляет собой результат бесчисленных, часто конфликтующих между собой действий индивидов, принадлежащих к разным уровням иерархии. В публичной политике может совмещаться несоединимое — индивидуальные, коллективные (корпоративные) и общие интересы. Это сближает понимание процесса принятия политического решения с теорией игр (bargaining games), где формула интересов составлена с множеством неизвестных, воплощающих ситуационность политического дизайна в стране.
Итак, процесс принятия политического решения должен стать значимым ракурсом изучения общественных наук, прежде всего политологии, социологии, теории государственного управления. Суть общих требований современности — сделать этот процесс публичным, подконтрольным, закрепив (на публичной арене) имя актора, его инициировавшего.
