Актуальность темы. В условиях преобразований, проводимых в России в политической, экономической и социальной сферах, перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.
Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» принят 17 декабря 1997 г. В системе разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) Правительство России, воплощая собой исполнительную власть, составляет часть единой государственной власти и лишь взаимодействует с органами законодательной и судебной власти в пределах, установленных законодательством.
В основе деятельности Правительства РФ лежат верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластие, федерализм, функциональное разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Состояние дел в сфере деятельности Правительства РФ освещается во всех средствах массовой информации: в политических ток-шоу, на радио; ему посвящено немало научных исследований. И все же, анализируя монографические источники, можно прийти к выводу, что тема эта пока исследована недостаточно.
Цель данной выпускной работы состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового регулирования исполнительной власти в России. В работе рассмотрены вопросы современного состояния исполнительной власти, структура и система, уточнены статус и ранг членов Правительства РФ.
Данная цель реализуется через решения следующих задач:
- проанализировать систему и структуру Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти;
- изучить основания коллегиальной ответственности Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти;
- дать общую характеристику полномочий Правительства Российской Федерации как высшего органа федеральной исполнительной власти;
- рассмотреть формы участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере функционирования и реформирования исполнительной власти Российской Федерации, при взаимодействии различных уровней в рамках конституционно закрепленной модели разделения властей.
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
... Правительства РФ». Необходимо сделать вывод, что детальному правовому регулированию подвергалась внутриорганизационная деятельность системы федеральных органов исполнительной власти. §1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации В Конституции РФ закреплено (ч. 1 ст. 77), что система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ...
Предметом исследования в данной выпускной квалификационной работе является: совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение его членов, порядок его организации и деятельности, действующее законодательство в сфере исполнительной власти, практика его применения.
В выпускной квалификационной работе нашли отражения взгляды известных ученых-конституционалистов и политологов, которые имеют особое значение для рассмотрения вопроса о формировании Правительства, а также его значимости для демократического правового государства.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе уделяется внимание системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ, порядку формирования, сроку полномочий и ответственности Правительства. Вторая глава посвящена вопросу рассмотрения полномочий Правительства, их общей характеристике, а также правотворческой деятельности Правительства.
В работе использованы положения Конституции Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты, комментарии к законодательству, учебная и монографическая литература, публикации в периодических изданиях.
Положения, выносимые на защиту:
- Правовое положение Правительства РФ нуждается в уточнении. В частности недопустимо введение должностей, не предусмотренных Конституцией России, так называемых «двойных должностей», например Заместитель Председателя Правительства — Федеральный министр;
- необходимо уточнение статуса министра «без портфеля», являющегося полноправным членом российского Правительства, а также руководителя Аппарата Правительства России;
- В системе федеративного устройства России ее Правительство возглавляет единую вертикаль исполнительной власти в вопросах, относящихся к исключительному ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. В этих вопросах Правительство вправе руководить органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе соответствующего федерального законодательства. Кроме того, для решения вопросов Федерации федеральные органы исполнительной власти вправе образовывать на территории субъектов свои представительства, наделенные необходимыми полномочиями федеральной исполнительной власти;
— исполнительная власть занимает не только самостоятельное, но и выраженное доминирующее положение в системе разделения властей. Этому в немалой степени способствует фактически предусмотренная федеральной Конституцией приближенность Президента страны к исполнительной власти и даже прямое его в ней участие. Например, Президент лично курирует ряд федеральных органов исполнительной власти, что специально оговорено их структурой. Он имеет право председательствовать на заседании Правительства России, давать обязательные к исполнению поручения Правительству и его членам. Отдельные подразделения Администрации Президента входят в систему федеральной исполнительной власти и т.д.
Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации
... представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации даст субъектам Федерации действительную возможность ... исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах". ...
- взаимодействие Федерального Собрания России и Правительства России является важной составной частью деятельности всего механизма государственной власти в России. Правительство в законотворческом процессе обладает исключительными полномочиями, свойственными только ему (например, только Правительству принадлежит право внесения в Государственную Думу законопроекта о федеральном бюджете), и стандартными полномочиями, свойственными всем субъектам права законодательной инициативы (например, право представлять собственный законопроект в палатах Федерального Собрания).
Конституционный уровень регулирования участия Правительства в законотворческом процессе в настоящее время недостаточно развит, следовательно, необходимо расширение конституционного регулирования правительственной законотворческой деятельности;
- сложившиеся в литературе утверждения о коллегиальности российского Правительства в качестве органа государственной власти, основанные на нормах ФКЗ «О Правительстве РФ», могут быть приняты лишь со значительными оговорками, связанными с реалиями устройства федеральной исполнительной власти и конституционным статусом Председателя Правительства.
Например, коллегиальность вовсе не препятствует руководящему статусу Председателя Правительства, который определяет основные направления его деятельности и организует его работу. Кроме того, в действительности и все другие члены Правительства обладают широкой автономией и усмотрением в рамках курируемых ими вопросов. Чаще все они решают их самостоятельно, лишь в исключительных случаях обращаясь к коллегиальной деятельности всего Правительства;
— Ответственность членов Правительства, хотя реально она ничем не ограничена, фактически оказывается закамуфлированной и постоянно размывается путем его частых отставок, либо отставок отдельных членов Правительства под всякими благовидными предлогами, поскольку их персональная ответственность вынесена на уровень решений коллективного органа — самого Правительства. Для того чтобы устранить эту ситуацию, необходимо дополнить Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» необходимо внести специальную главу. Если идти по аналогии с законодательством о других государственных должностях Российской Федерации (группа «А»), то ее наименование могло бы иметь вид «О статусе членов Правительства Российской Федерации.
§1. Система и структура Правительства Российской Федерации -высшего органа исполнительной власти
В России строится правовое государство, которое должно установить собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.
Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции, конституционных и текущих законах. Государственная власть опирается на государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна обладать легитимностью и общественным признанием.
Согласно ст. 10 и 11 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей — на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 1.Ст.1
Органы исполнительной власти в Российской Федерации
... всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации. ...
Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству Российской Федерации, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997. № 2 ФКЗ «О правительстве Российской Федерации»
Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением.
После юридического закрепления разделения государственной власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную — вместо понятия «государственное управление» употребляется понятие «исполнительная власть».
Поскольку исполнительная власть — одна из властей, то при ее характеристике целесообразно выяснить сначала место исполнительной власти в системе властей, т.е. определить взаимоотношение с другими властями.
Само название рассматриваемой власти — «исполнительная» говорит о том, что ее задача — исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.
Однако когда эти взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.
В этих целях определены следующие основные организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной и исполнительной властей:
1) каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
2) приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;
3) осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;
4) гарантией же названных взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции, — как в центре, так и на местах.
Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией и законодательством, когда структура центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.
Исполнительная власть — вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.
Чередниченко Ю. А. — Обоснование параматров подсистемы ...
... системы подвески и регулирования исполнительного органа при ее проектировании с характеристиками, обеспечивающими эффективную эксплуатацию в условиях повышения нагрузок на очистной забой, является актуальной научной ... и динамических параметров и расчета максимальных нагрузок СПРО очистных комбайнов с ПБР. Расчет основных параметров СПРО очистного комбайна с ПБР По выбранной расчетной схеме (рис. 1) ...
Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной деятельности по ее практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно звену государственно-властного механизма, построенному на началах разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно — государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной.
Соответственно, органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное управление как самостоятельный вид деятельности государства по реализации своих задач и функций имело специального, конституционно закрепленного субъекта.
Теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.
Республики, входящие в состав РФ самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст. 99 Конституции Республики Татарстан записано, что Кабинет Министров Республики — Правительство — является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992г. // Республика Татарстан 2002. № 87-88.
В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.
Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», часто содержит упоминания об «исполнительных органах», о «государственных органах управления». ФЗ от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
Наконец, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. допустил возможность использования в одном значении терминов «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Представляется, что в таком же значении могут характеризоваться и все органы исполнительной власти, включая федеральные. ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления ...
... иными законами, положениями об органах (например, Положени е "Министерстве внутренних дел Российской Федерации). Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с ...
Очевидно, что во всех случаях речь идет об одном и том же, а именно — о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. тех государственных органах, в чью компетенцию входит практическая реализация ее задач, функций и полномочий. Используя современную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектах исполнительной власти или же, что по своей сути адекватно — об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».
При этом, однако, следует учитывать, что исполнительными по своей сути являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью государственных предприятий и учреждений, а также общественных объединений.
Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия и признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем:
1. Под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне РФ и ее субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительных органах).
В то же время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. По смыслу же ст. 110 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют.
2. Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функции исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни.
3. Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения).
Конституционно-правовой статус Российской Федерации
... "О гражданстве Российской Федерации". Конституционно - правовой статус Российской Федерации означает наличие общих для всей Федерации органов государственной власти. Российская Федерация имеет Президента – главу государства; Федеральное собрание – представительный и законодательный орган Российской Федерации; Правительство, осуществляющее исполнительную власть РФ; Конституционный суд, Верховный ...
Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, но предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно негативно — юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.
4. Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные учреждения и предприятия. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).
На существующих сейчас государственных предприятиях и в государственных учреждениях также в определенном объеме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация завода), чья компетенция реализуется в целях «самоорганизации», т.е. в интересах нормальной работы предприятия, учреждения.
5. Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).
6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (например. Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность. В ее рамках исполнительные органы совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность.
7. Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительными органами не являющиеся.
8. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.
Президент Российской Федерации глава государства
... результате которой мы, как и прежде, остались с громоздкой, неуправляемой и неэффективной исполнительной вертикалью» Глава II . Президент Российской Федерации в системе разделения властей по Конституции РФ 1993 ... состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Причем Федеральное Собрание _это законы. Правительство — это управление. Суды — это правосудие. Каждый занимается своим ...
9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ, либо по представлению глав администрации краев, областей и т.п. соответствующими представительными (законодательными) органами власти.
Орган исполнительной власти — структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Конституция РФ предопределяет коллегиальный состав Правительства РФ и, следовательно, коллегиальную форму принятия им наиболее важных решений.
Статья 110 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Состав Правительства Российской Федерации зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство возглавляет его Председатель.
Состав Правительства РФ определен в ст. 6 Законом о Правительстве. Все лица, входящие в состав Правительства именуются членами Правительства. Порядок назначения на должность и освобождения от должности членов Правительства, ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства подробно регламентированы статьями 7-11 Закона о Правительстве, а также статьями 111, 112, 116, 117 Конституции РФ.
Правительство РФ возглавляет Председатель Правительства. Непосредственно Председателю подчинены заместители Председателя. В соответствии с Указом Президент РФ от 24 сентября 2007 года № 1247 Председателя Правительства РФ имеет пять заместителей Председателя Правительства РФ, в том числе двух первых заместителей, Руководителя Аппарата Правительства РФ — Заместителя Председателя Правительства РФ, а также Заместителя Председателя Правительства РФ — Министра финансов РФ. Указ президента РФ от 24.09.2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007.№ 40. Ст. 4717.
Указом Президента РФ от 17 октября 2001 года № 1232, в целях усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, по реализации национальной политики введена должность министра Российской Федерации. Указ Президента РФ от 17.10.2001 г. № 1232 «О министре Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001.№ 43.Ст. 4072. Кроме указанных лиц, состав Правительства РФ входят федеральные министры.
В юридической литературе не раз отмечалась двойственность (дуалистичность) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования
... выезде из Российской Федерации и въезде (возвращении) в Российскую Федерацию порядок пересечения государственной границы Российской Федерации регулируется законодательством Российской Феде 6.1. В соответствии со ст. 15 и 17 Федерального закона право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть ...
Закон отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства Российской Федерации и организации его работы, избегая для характеристики его полномочий термина «руководить». Между тем есть достаточные основания утверждать, что Председатель именно руководит деятельностью высшего органа исполнительной власти. Не лишено оснований и обращение к лингвистическому толкованию терминов.
Словарь русского языка С.И. Ожегова термины «руководить» и «возглавлять» толкует следующим образом: «возглавлять» — стать во главе чего-нибудь, взять на себя руководство чем-либо; Ожегов С.И. Словарь русского языка. 1990. С. 95. «руководить» — направлять чью-либо деятельность. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 1990. С. 698. Таким образом, возглавлять Правительство означает руководить его деятельностью. Поскольку руководство деятельностью Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя Правительства Российской Федерации, можно утверждать, что именно он руководит исполнительной властью в России.
Статус Председателя Правительства Российской Федерации имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно-правовым положением. Прежде всего, этот статус значительно полнее определен непосредственно в Конституции Российской Федерации, тогда как статус других членов российского Правительства в Конституции лишь упоминается, а определен главным образом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».
Это подчеркивается, прежде всего, конституционной процедурой назначения на должность главы Правительства Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 111 Конституции России Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что выбор предоставляемой Государственной Думе Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ № 28-П от 11.12.1998 г. «По делу о толковании положений ч. 4 ст.111 Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 01.06.2005 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в статью 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»».
Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации могут быть разделены на те, что принадлежат ему как Председателю Правительства, единолично осуществляющему полномочия от имени Правительства Российской Федерации, и те, которые он выполняет, будучи членом Правительства Российской Федерации.
Статьей 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установлен перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. По остальным вопросам Председатель Правительства осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации самостоятельно, что позволяет говорить об исключительной, специфической роли руководителя Правительства, о том, что его статус выше других членов Правительства Российской Федерации. Правомерно ли при этом говорить о том, что принцип коллегиальности Правительства Российской Федерации юридически признается, но фактически все больше утрачивается? В.Е.Чиркин Государственное управление. Элементарный курс. 2001.С. 223. Современный ответ на этот вопрос поможет дать, в частности, анализ конституционного права Председателя Правительства Российской Федерации представлять на должность других членов Правительства — заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, что предусмотрено ч. 2 ст. 112 Конституции Российской Федерации и ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Смысл указанных статей позволяет утверждать, что без Председателя Правительства Российской Федерации вопрос о кандидатурах на вышеуказанные должности не решается.
Таким образом, Председатель Правительства подбирает кандидатуры тех, кто будет входить с ним в состав Правительства Российской Федерации, и предлагает их Президенту Российской Федерации. Правда, форму, в которой осуществляется представительство, закон не уточняет. Окончательное решение о назначении на должность указанных лиц принимает Президент Российской Федерации, который может и не согласиться с предложенными кандидатурами. Механизма разрешения возможных разногласий по данному вопросу между Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации в законодательстве нет и не должно быть именно потому, что Президент Российской Федерации назначает членов Правительства, включая его Председателя. Можно говорить лишь о разрешении разногласий в рабочем порядке, т.е. о согласования кандидатур членов Правительства Российской Федерации.
К конституционным полномочиям Председателя Правительства Российской Федерации относится его исключительное право ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Это может быть связано с общим вопросом — одобрением его программы — либо с принятием конкретного законопроекта. Одним из результатов постановки такого вопроса, согласно ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации может стать решение Президента Российской Федерации об отставке Правительства Российской Федерации. Часть 1 той же статьи предусматривает еще один вариант отставки Правительства: Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Поскольку, как верно замечено, право Правительства Российской Федерации подать в отставку является едва ли не единственным средством выражения его несогласия с Президентом Российской Федерации, можно утверждать, что это право предоставлено именно Правительству Российской Федерации как коллегиальному органу.
Серьезные сомнения поэтому вызывает утверждение, что Председателю Правительства Российской Федерации предоставлено право единолично принимать решение об отставке Правительства. Действительно, Председателю Правительства Российской Федерации предоставлено право, по ряду вопросов, принимать единоличные решения от имени Правительства. Однако, это не позволяет расширительно толковать полномочия Председателя, прямо не оговоренные в законе. Принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации предоставлено самому Правительству, а не его руководителю. Правда, не оговорена форма, в которой должна быть выражена эта отставка. Исходя из утверждения, что это решение должно приниматься Правительством, наиболее правильной формой следует считать Постановление Правительства Российской Федерации.
Следует особо выделить и подробнее остановиться еще на одном исключительном полномочии Председателя Правительства Российской Федерации, а именно — на временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации, предусмотренном ч. 1 ст. 92 Конституции Российской Федерации. Институт исполняющего обязанности Президента Российской Федерации позволяет говорить о возможном «двойном статусе Председателя Правительства Российской Федерации. В российской практике этот институт был востребован дважды: в 1996 г, и в 1999 г. 19 сентября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации», в котором Президент Б.Н. Ельцин установил, что в связи с предстоящей ему хирургической операцией Председатель Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдин приступает к временному исполнению обязанности Президента Российской Федерации с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации. Собрание законодательства РФ.1996. № 39. Ст. 4533. 6 ноября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федераций о прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации № 1535. Собрание законодательства РФ. 1996. № 46. Ст. 5240. В Указе обращает на себя внимание следующее обстоятельство: устанавливается прекращение временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. Возникает вопрос о времени подписания данного Указа Президентом Российской Федерации. В отличие от 1996 г. в 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации возлагалось на Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина в связи с прекращением Б.Н. Ельциным исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
Председатель Правительства Российской Федерации обладает рядом представительских функций. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» он представляет Правительство Российской Федерации внутри и за пределами ее территории. Следует уточнить, что Председатель Правительства обладает правом представлять лишь Правительство Российской Федерации, но никак не Россию в целом, которую согласно ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федераций представляет Президент Российской Федерации. Думается, право представлять Российскую Федерацию внутри страны и за рубежом возможно для Председателя Правительства Российской Федерации только в случае, когда он временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации.
Представительские функции Председателя Правительства Российской Федерации заключаются, в том, что он вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий, что предусмотрено ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-Ф3. Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
До конца не разрешена проблема разграничения полномочий между Правительством Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации по вопросам заключения международных договоров Российской Федераций. Согласно ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» к исключительному ведению Правительства Российской Федерация относится рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации. Таковыми можно считать представление рекомендаций и предложений о заключении международных договоров, принятие решений о проведении переговоров о подписании международных договоров, их занесение на ратификацию.
К представительским функциям Председателя Правительства Российской Федерации, согласно его статусу, относится право представлять Правительство Российской Федерации в отношениях с Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Федерации. Уточнение этих функций содержится в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260. Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. Во взаимоотношениях главы государства и главы Правительства предусмотрела обязанность Председателя Правительства Российской Федераций систематически информировать главу государства о работе Правительства Российской Федерации. Термин «систематически» означает регулярность и предполагает определенную периодичность.
Таким образом, среди членов российского Правительства Председатель занимает исключительное положение. Такой вывод обосновывается следующими обстоятельствами:
- из всех членов Правительства Российской Федерации непосредственно Конституция Российской Федерации заметно более полно определяет только статус Председателя Правительства Российской Федерации;
- Председатель Правительства Российской Федерации назначается на должность прежде, чем будут сформировано Правительство Российской Федерации в целом;
- Председатель Правительства Российской Федерации участвует в формировании как состава самого Правительства, так и в определении контуров структуры федеральных органов исполнительной власти;
- руководителю Правительства Российской Федерации предоставлена конституционная возможность исполнения обязанностей Президента Российской Федерации;
- по ряду вопросов Председатель Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации;
- отставка Председатели Правительства Российской Федерации всегда влечет обязательную отставку Правительства Российской Федерации.
Важное место среди членов Правительства Российской Федерации занимают первый заместитель и заместители председателя Правительства, которые согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации также входят в его состав. Известно мнение, что структура Правительства в настоящее время основывается на организационно-управленческом статусе заместителей председателя Правительства, которые осуществляют комплексное регулирование определенных отраслей и сфер деятельности, а в качестве основного объекта их распорядительного воздействия выступают все федеральные органы исполнительной власти, в том числе и федеральные министерства.
Исключительным полномочием заместителя главы Правительства Российской Федерации является исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации. Статья 8 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает два основания для возникновения случая реализации этого полномочия: временное отсутствие Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение его от должности.
Механизм возложения исполнения обязанностей в обоих случаях различен. В случае временного отсутствия руководителя Правительства его обязанности исполняет один из заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Эти обязанности распределяет Председатель Правительства Российской Федерации, а значит, назначение исполняющего обязанности входит в его компетенцию.
В случае же освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерация исполнение обязанностей по этой должности одному из заместителей Председателя поручает Президент Российской Федерации на срок до двух месяцев. Как видно, Президент Российской Федерации в данном случае не связан в принятии подобного решения распределением обязанностей, установленным между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации. Надо признать, что закон достаточно скупо регулирует порядок исполнения обязанностей Председателем Правительства Российской Федерации. Поэтому, говоря о правовом статусе исполняющего обязанности Председателя Правительства Российской Федерации, необходимо комплексно подходить к оценке всего нормативно-правового массива, регулирующего деятельность, как Председателя Правительства Российской Федерации, так и его заместителей.
В соответствии с ч. 2 ст. 110 Конституций Российской Федерации в состав российского Правительства, кроме Председателя и его заместителей, входят федеральные министры. Для них, так же как и для других членов Правительства Российской Федерации, предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Согласно этой процедуре она назначаются Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.
Можно согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что представляется оправданным с целью усиления контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации создать в нем специальную комиссию по назначению, которая бы высказывала свое мнение и рекомендации по кандидатурам членов Правительства перед их назначением. Н.Ю.Хаманева «Проблемы социально — экономического развития России». 2001г. С. 43.
Министр — это родовое название руководителей наиболее важных и значимых органов исполнительной власти. При этом должность, с которой ассоциируется и которой, по своей сути является должность министра, может именоваться по-разному, в зависимости от традиции в стране. Например, в Великобритании и США, а также некоторых других государствах, часть министров именуются государственными секретарями, а в Великобритании также еще и канцлерами. Большой юридический словарь. М., 1997. С. 372.
Процедура назначения федерального министра требует уточнения. До настоящего времени законодатель не уточнил, в какой именно форме осуществляется представление Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность федерального министра. Видимо, это делается путем направления Председателем Правительства Российской Федерации соответствующего письма на имя Главы государства. Напротив, присвоение так называемого, «ранга министра» законом вообще не предусматривается. Если Президент Российской Федерации в целях повышения статуса государственного органа считает целесообразным наделить его руководителя полномочиями, т.е. статусом федерального министра, то в этом случае предлагалось бы именно назначать на должность министра, а не присваивать сомнительного с точки зрении закона «ранга министра» или предоставить ему возможность быть «на правах федерального министра», как, скажем, имеет место применительно к должности директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Одним из полномочий федеральных министров как членов Правительства Российской Федерации является участие в заседаниях Правительства с правом решающего голоса (п. 1 ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Эта же статья в ч. 2 уточняет, что Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.
В качестве руководителя федерального министерства, федеральный министр осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
- вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
- вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;
- во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
- имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
- назначает па должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
Также достаточно актуален вопрос о членстве должностных лиц Правительства Российской Федерации в деятельности политических партий. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в качестве ограничения, связанного с пребыванием в составе Правительства РФ, не называет членство в какой-либо партии, а лишь устанавливает запрет на занятие должностей в общественном объединении.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. не запрещает членам Правительства Российской Федерации состоять в политической партии и заниматься политической деятельностью.
Более того, существует мнение о необходимости формирования Правительства Российской Федерации по партийному списку, а именно: члены Правительства должны представлять интересы партий в исполнительной власти, Даже в юридической науке должности членов Правительства именуются политическими должностями. Думается, ныне существующий подход к проблеме вполне конструктивен. Законодательство о выборах скорректировало ситуацию и установило ограничения для лиц, участвующих в выборах, в связи с должностным и служебным положением. Соблюдение этих ограничений и должно явиться гарантией от возможных злоупотреблений должностного положения.
Принятие Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»» вносит коррективы по данному вопросу. Собрание законодательства РФ. 2004. № 45. Ст. 4376. Действующее законодательство устанавливает общее правило, согласно которому граждане Российской Федерации вправе вступать в политические партии. Это же правило действует в отношении лиц, запрещающие государственные и муниципальные должности, и лиц, находящихся па государственной и муниципальной службе — они могут быть членами политических партий.
При наличии в законодательстве приведенных выше ограничений (указанные лица не вправе использовать преимущества своего должностного положения или служебного положения в интересах политической партии, членом которой они являются) запрет, закрепленный в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», занимать должности в общественных объединениях, исключен как избыточный.
Ограничение снято, но остается в силе норма о недопустимости использования членами кабинета министров преимуществ должностного положения в интересах политических партии. Также остался еще один противовес — министры по-прежнему не могут быть связаны решениями партий при исполнении своих служебных обязанностей.
Исполнительная власть должна быть ответственна перед народом точно так же, как и власть законодательная. В этих целях приняты поправки в Закон о Правительстве. Действующий закон не запрещал министрам принадлежать к той или иной политической партии, но им возбранялось занимать какие-либо должности в общественных организациях, которыми являются и партии.
Решение данного вопроса находится в исключительном ведении Российской Федерации, поскольку вытекает из положений п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации.
Немало вопросов вызывает статус должности главы Правительственного аппарата. В соответствии со ст. 47 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» аппарат Правительства Российской Федерации возглавляет Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр. Как видно, данный Закон вводит еще одну так называемую «двойную» должность члена российского Правительства, которая опять же не предусмотрена ст. 110 Конституции Российской Федерации. Причем уже в действующей норме просматривается очевидная юридическая неточность. Получается, что возглавлять аппарат Правительства может либо Руководитель Аппарата Правительства — Заместитель Председателя Правительства Российской Федераций, либо только лишь некий федеральный министр. В последнем случае должность уже не двойная, а обычная, т.е. речь можно вести о том, что аппарат Правительства Российской Федерации может возглавлять, по сути дела, министр «без портфеля». При сохранении существующего подхода к определению статуса руководителя Правительственного аппарата, видимо, не лишним было бы внести все же уточнение и наряду с должностью «Руководитель аппарата Правительства Российской Федерации — Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации» ввести должность «Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — федеральный министр», т.е. вторую так называемую «двойную» должность.
