Система источников административного права

Дипломная работа

Привычка обращаться к многочисленным правовым актам подчас стирает для каждого из нас их особенности. Все акты кажутся нам похожими. В реальности же принимаемые и действующие правовые акты обладают и общими, и специфическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Игнорирование этого факта снижает эффект правотворческой и правоприменительной деятельности, затрудняет формирование нормативно-правового массива, доступного для граждан, должностных лиц и специалистов.

Актуальность выбранной темы не вызывает сомнений. Острота проблемы становится еще более ощутимой в современный период коренного обновления российского законодательства и проведения глубокой конституционной реформы. Равным образом нужны точные оценки связей закона и подзаконных актов, множественность которых особенно очевидна. Все эти связи призваны дать верное представление о «правовой цепи», складывающейся в действительности из разных правовых актов и документов для решения взаимосвязанных задач и регулирования экономической, социальной, политической сфер жизни.

Административное право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому систематизация норм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, здесь имеет еще большее значение.

Систематизация норм административного права может быть проведена по различным основаниям. При этом должны соблюдаться два требования. Во-первых, чтобы систематизация исходила из объективного наличия и объективной дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определенную пользу науке и практике.

Систематизация норм административного права имеет существенное теоретическое, практическое и познавательное значение. Нормы Особенной и Специальной частей не должны противоречить нормам части Общей, а в случае такого противоречия действуют нормы Общей части. На основе данной классификации строится наука административного права и изучение его курса.

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

2 стр., 790 слов

Систематизация нормативных правовых актов

... изменяется содержание нормативных актов, отменяются устаревшие нормы права, вводятся новые; многие нормы переформулируются, устраняются повторы, противоречия, ликвидируются пробелы и т. д. Именно этим данная форма систематизации отличается от инкорпорации. ...

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд соподчиненных между собой нормативных актов следующих разновидностей.

Объектом настоящего исследования является нормативно-правовая база, представляющая собой совокупность правовых актов, являющихся источниками административного права.

Предметом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления касательно принятие тех или иных правовых актов как источников административного права.

Целью настоящего исследования является всестороннее исследование института источников административного права и выработка рекомендаций по совершенствованию института источников административного права..

Указанная цель предопределила задачи исследования:

  1. Раскрытие понятия и видов источников административного права.
  2. Дать характеристику и раскрыть существующие между различного рода источниками административного права связи.
  3. Выявить особенности подзаконных нормативно-правовых актов как источников административного права РФ.
  4. Исследовать процесс кодификации источников административного права РФ.
  5. Проанализировать правовой статус актов правосудия как источников административного права.

Нормативно-правовую основу настоящего исследования составили: международно-правовые акты, Конституция РФ, законодательство СССР, ФКЗ, ФЗ, указы Президента, постановления Правительства РФ и другие.

Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых-правоведов, как А.В. Демина, Р.З. Лившица, М.Н. Николаевой, А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Бахраха Д.Н. и многих других.

При написании работы использовался метод сравнительного анализа, исторический метод и другие.

Положения, выносимые на защиту:

  1. Внести изменения в ст.6 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и дополнить определением акта правосудия: «Акт правосудия как источник права — это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права».
  2. Разработать и принять на федеральном уровне Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации, структура которого будет включать четыре главы:

«1. Общие положения административного производства.

6 стр., 2678 слов

Виды административно-правовых актов

... на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься ... органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; акты правительств республик, входящих в ... процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства ...

2. Лица и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

3. Производство по делам об административных правонарушениях.

4. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях».

3. В целях конкретизации актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, на федеральном уровне установить их закрытый перечень. В частности, внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», установив наряду с перечнем актов высшего должностного лица субъекта РФ закрытый перечень актов органов исполнительной власти субъектов РФ:

Глава 1. Общая характеристика источников административного права

§1. Понятие, особенности источников административного права РФ

Принципиальной отличительной особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников. Не будет преувеличением сказать, что в сравнении со всеми отраслями российского права административное наиболее «богато» на источники, особенно наглядно это видно в сравнении с такими отраслями, как уголовное право, а также процессуальными отраслями (уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное и как его составная, хотя и специфическая часть, арбитражный процесс), которые представляются максимально компактными: их ядро, базис составляет кодифицированный акт — кодекс. Вокруг него может образовываться надстройка в виде отдельных законов (например, Федерального закона «Об исполнительном производстве», если речь идет о гражданско-процессуальном праве).

В отношении уголовного права возможности создания такой надстройки максимально ограничены самим Уголовным кодексом РФ: ст. 1 содержит императивную норму о том, что уголовное законодательство РФ состоит из Уголовного кодекса РФ. При этом новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в него. Отдельно необходимо назвать статус постановлений высших судебных инстанций по отдельным вопросам, связанным с применением Уголовного кодекса РФ, а также процессуальных кодексов. К таким актам относятся постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Несмотря на определенную двойственность этих актов (суды обязаны руководствоваться ими при рассмотрении конкретных дел), мы можем сказать, что акты высших судебных инстанций не создают новые нормы права, а лишь дают толкования уже существующим, обобщают судебную практику в целях единообразного применения законодательства. Акты высших судебных инстанций будет возможно включить в перечень источников уголовного права, а также процессуальных отраслей, однако положение этих источников изначально вторично по отношению к основам этих отраслей — кодексам.

7 стр., 3449 слов

Защита прав сотрудников органов внутренних дел

... Российская Федерация взяла на себя обязательства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты. Гарантии социальной защиты сотрудников органов внутренних дел и порядок их реализации определены Федеральным ...

В числе источников административного права как отрасли необходимо выделить следующие:

  1. Конституция Российской Федерации;
  2. федеральные законы;
  3. указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
  4. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
  5. акты федеральных органов исполнительной власти;
  6. конституции и уставы субъектов Российской Федерации;
  7. законы субъектов Российской Федерации;
  8. акты глав субъектов Российской Федерации;
  9. акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  10. акты органов местного самоуправления.

Особую группу источников административного права составляют акты высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры.

Необходимо отметить, что к источникам административного права относятся и нормативные правовые акты бывшего Союза Советских Социалистических Республик (СССР), а также акты Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР).

Данные акты можно условно разделить на две группы. Первую составляют международные договоры и соглашения, заключенные СССР и РСФСР и в отношении которых Российская Федерация выступает правопреемником СССР и РСФСР. Вторую группу образуют нормативные правовые акты, принимавшиеся по широкому кругу вопросов внутренней жизни, собственно нормативные правовые акты СССР и РСФСР.

В принятой 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики было определено верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР. При этом действие актов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливалось.

24 октября 1990 года Верховным Советом РСФСР был принят Закон РФ №263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» , которым были определены основные принципы действия актов СССР

В соответствии со ст. 1 данного Закона законы и иные акты высших органов государственной власти Союза ССР, указы и другие акты Президента СССР, акты Совета Министров СССР, министерств и ведомств СССР, принятые в пределах полномочий, переданных РСФСР Союзу ССР в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и постановлением Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР» , действуют на территории РСФСР непосредственно. При этом Верховный Совет РСФСР или соответственно Совет Министров РСФСР наделялись правом приостанавливать действие названных актов Союза ССР, если они нарушают суверенитет Российской Федерации.

13 стр., 6105 слов

Источники современного российского права

... может быть, даже классическим и первостепенным источником права для всех стран, объединяемых в систему «писаного права». В этих странах нормативные акты составляют определенную иерархическую систему, на верхней ступени которой стоят ...

В случаях, не предусмотренных ст. 1 данного Закона РФ «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»:

законы и иные акты высших органов государственной власти СССР, указы и другие акты Президента СССР вступают в силу на территории РСФСР после их ратификации Верховным Советом РСФСР;

акты Совета министров СССР вступают в силу на территории РСФСР после их подтверждения Советом министров РСФСР;

акты министерств и ведомств СССР вступают в силу на территории РСФСР после их подтверждения государственными органами РСФСР, уполномоченными соответственно Верховным Советом РСФСР либо Советом министров РСФСР.

Статьей 4 данного Закона особо оговаривалось, что акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом министров РСФСР.

Отметим, что рассматриваемый Закон сохраняет силу и в настоящее время.

Более чем за 20 лет, прошедших со дня принятия этого Закона, значительная часть нормативных правовых актов СССР была заменена новыми, принятыми органами государственной власти РФ. Многие нормативные правовые акты СССР восполняли правовой вакуум, обусловленный отсутствием соответствующих актов российского права. Так, закрепленное в Конституции РФ (ст. 31) право граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования могло быть реализовано в порядке, предусмотренном Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Соответствующий российский федеральный закон появился только спустя почти 11 лет после принятия Конституции РФ. Более того, с вступлением в силу Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» названный Указ Президиума Верховного Совета СССР формально не отменен и может применяться в части, не противоречащей данному Федеральному закону.

Другим характерным примером сохранения актами бывшего СССР силы в качестве источников административного права можно назвать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 2 февраля 1988 г.).

Только 2 мая 2006 г. Президентом РФ был подписан соответствующий Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», признающий недействующим Указ от 12 апреля 1968 г. Однако новый Федеральный закон вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования. Иными словами, на момент подготовки настоящего материала Указ Президиума Верховного Совета СССР действует и будет действовать практически до конца 2006 г. Таким образом, мы видим пример нормативного правового акта-«долгожителя», сохранявшего действие и применявшегося при регулировании достаточно важной сферы общественных отношений без малого 40 лет.

4 стр., 1571 слов

Система российского права

... системы права прошло в 1938-1940гг. В результате было решено выделить десять отраслей права: государственное, уголовное, судебное, трудовое, земельное, колхозное, административное, бюджетно-финансовое, семейное и гражданское. На тот момент российская правовая система ...

В настоящее время продолжается замена нормативных правовых актов СССР соответствующими актами РФ, однако было бы преувеличением утверждать о близости завершения этого процесса.

Таким образом, одной из основных особенностей административного законодательства является великое многообразие правовых актов как советского периода, так и современных правовых актов, которые не только не имеют

§2. Классификация источников административного права РФ

С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд нормативных актов следующих разновидностей.

Конституция РФ и федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные кодификационные законы, федеральные системно-инкорпорационные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, статусные законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты центральных федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, органов исполнительной власти (министерств и ведомств) в виде приказов, постановлений, инструкций отраслевого или межотраслевого регулирования, нормативные правовые акты муниципальных органов – это все источники административного права РФ.

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты).

В настоящее время существует много проблем, связанных с необходимостью всемерного совершенствования систематизации российского административного права. Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция Российской Федерации , многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст.22, 24-25, 27, 30-35), разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст.71-73).

3 стр., 1239 слов

Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти

... написанию курсовой работы. Объектом нашей работы являются общественные отношения возникающие в сфере деятельности Правительства Российской Федерации, как высшего органа исполнительной власти. Предметом нашей работы являются нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, такие как Постановление, Распоряжение, Регламенты. Цель курсовой работы – провести ...

В нее включены нормы, направленные на регулирование отношений в сфере деятельности исполнительной власти. К ним относятся, в частности, ст.77 и 78, определяющие систему исполнительной власти в Российской Федерации, а также глава 6 Конституции Российской Федерации «Правительство Российской Федерации», устанавливающая конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти в Российской Федерации, статус Правительства Российской Федерации, его функции, полномочия, порядок взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.

Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют федеральные конституционные и федеральные законы. Среди данных источников административного права можно назвать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» , Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законы по вопросам, касающимся государственного управления.

Административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации. В частности, что касается Брянской области как субъекта РФ (ст.65 Конституции РФ), то в качестве источников административного права можно выделить Устав Брянской области, Закон Брянской области от 15 декабря 1997г. №33-З «О социальном партнерстве в Брянской области», Закон Брянской области от 16 ноября 2007г. №156-З «О муниципальной службе в Брянской области», Закон Брянской области от 15 июня 2007 г. №88-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области» и другие.

3. Ключевую роль среди источников административного права занимают нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации).

Принципиальное значение имеют указы Президента Российской Федерации: от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 19 июля 2004 г. №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 16 августа 2004 г. №1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» и ряд других.

4. К числу источников административного права относятся постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации.

8 стр., 3813 слов

Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления ...

... иными законами, положениями об органах (например, Положени е "Министерстве внутренних дел Российской Федерации). Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с ...

Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации, например постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 июня 2007 г. №282 «Об Управлении ветеринарии при Министерстве сельского хозяйства Республики Саха (Якутия)», постановление Правительства Калининградской области от 28 июня 2007 г. №408 «О мерах по оптимизации бюджетного сектора в Калининградской области».

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, других федеральных органов исполнительной власти, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

7. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса).

Таким образом, назрела реальная необходимость в систематизации и кодификации административно-правовых норм.

Глава 2. Особенности правового регулирования института источников административного права РФ

§1. Особенности подзаконных нормативно-правовых актов как источников административного права РФ

Подзаконными актами признаются правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, принятые во исполнение положений Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов Российской Федерации и Законов субъектов РФ и регулирующие отношения в сфере государственного управления.

К ним относятся:

1. Акты Президента Российской Федерации

В соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ.

В соответствии с императивным требованием ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Данное положение находит закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» : данным постановлением Верховный Суд РФ обращает внимание нижестоящих судов на то, что нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам.

5 стр., 2165 слов

Понятие органов исполнительной власти, система и структура

... объем функций и задач государственного управления. В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России, Федеральные ...

Учитывая исключительный статус Президента РФ в системе органов государственной власти (хотя де-юре он находится вне этой системы, точнее, находится над системой), можно сделать вывод о значении актов Президента РФ для всех отраслей российской правовой системы. В отношении административного права это значение является наибольшим, поскольку Президент РФ, будучи главой государства и фактическим главой исполнительной власти, может определять основные направления развития административного права — юридической базы исполнительной власти. В этой связи представляется обоснованным выделить имеющие прямую административно-правовую направленность Указы Президента РФ:

от 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» ;

от 22 июня 2004 г. №792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»;

от 6 апреля 2004г. №490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» ;

от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» .

Указы Президента РФ могут приниматься по широкому кругу вопросов, требующих нормативно-правового регулирования. Это могут быть вопросы, обозначенные Конституцией РФ. Так, согласно ее ст. 89 Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. В развитие данной конституционной нормы принят Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. №746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». Данным Указом предусмотрено, что политическое убежище предоставляется РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией РФ и утвержденным Указом Президента РФ Положением о порядке предоставления политического убежища. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Некоторыми федеральными законами, выступающими в качестве источников административного права, прямо предусмотрено принятие Президентом РФ указов по конкретным вопросам правового регулирования. Так, ст. 13 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» для обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований транспортными средствами в период мобилизации и в военное время в РФ устанавливается военно-транспортная обязанность. Она распространяется на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации, в том числе на порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные организации и иные организации, обеспечивающие работу транспортных средств, а также на граждан — их владельцев.

Согласно п.4 ст.13 названного Федерального закона порядок исполнения военно-транспортной обязанности регламентируется соответствующим положением. В настоящее время Положение о военно-транспортной обязанности, утвержденное Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г. №1175, определяет общие положения о военно-транспортной обязанности, порядок исполнения военно-транспортной обязанности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями, а также порядок исполнения военно-транспортной обязанности гражданами, решает вопросы финансирования и стимулирования исполнения военно-транспортной обязанности, а также вопросы контроля и отчетности.

Значительный объем правового регулирования возлагается на Президента РФ Федеральным законом «Об обороне» . Так, в частности, в соответствии со ст. 4 названного Закона Президент РФ:

утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах;

утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также штатную численность гражданского персонала органов;

утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;

утверждает положения о Министерстве обороны Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти (органах), уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями и органами, определяет вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области обороны;

издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан РФ и их распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву.

Особую группу среди указов Президента РФ составляют указы, утверждающие положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти. Статьей 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о названных органах и назначает их руководителей и заместителей руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Можно выделить указы Президента РФ:

от 11 августа 2003 г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» , которым утверждены:

Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации;

структура органов федеральной службы безопасности.

В соответствии с утвержденным Положением Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России) является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

В числе основных задач ФСБ России Указом Президента РФ определены, в частности, следующие:

информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениях — федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности Российской Федерации;

организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью;

от 11 июля 2004 г. №865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации», которым утверждено Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ.

Руководит деятельностью МИД России Президент РФ.

В числе основных задач МИД России определены, в частности, следующие:

разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений Президенту РФ;

реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ;

обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;

обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на международной арене;

защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;

от 7 августа 2004 г. №1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» , которым утверждены:

Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации;

структура федеральных органов государственной охраны.

Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и другим государственным органам.

Руководит деятельностью ФСО России Президент РФ.

Правительство РФ координирует деятельность ФСО России в части, касающейся взаимодействия ФСО России с федеральными органами исполнительной власти.

В числе основных задач ФСО России определены, в частности, следующие:

обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;

прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;

защита охраняемых объектов;

участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;

организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, совершенствования специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам;

от 16 августа 2004г. №1084 «Вопросы Федерального агентства специального строительства», которым утверждены:

Положение о Федеральном агентстве специального строительства;

структура и состав Федерального агентства специального строительства;

Положение об инженерно-технических воинских формированиях и дорожно-строительных воинских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства.

Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства.

Руководит деятельностью Спецстроя России Президент РФ.

Спецстрой России подведомствен Минобороны России, которое координирует и контролирует его деятельность.

В числе основных задач Спецстроя России, в частности, определены:

строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, в порядке, установленном законодательством РФ;

строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов;

техническое прикрытие и восстановление автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования на территории РФ;

прикрытие, повышение живучести, эксплуатация и восстановление единой сети электросвязи РФ для обеспечения обороны и безопасности государства;

участие в восстановлении специальных объектов в районах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий.

В ряде случаев указы Президента РФ восполняют пробелы правового регулирования. Принимая такие указы, Президент РФ выполняет возложенную на него Конституцией РФ (ч. 2 ст. 80) обязанность гаранта прав и свобод человека и гражданина. В качестве примера выделим Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» . В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан РФ впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на ее территории Президент РФ постановил ввести в действие паспорт гражданина РФ, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на ее территории. Одновременно Правительству РФ было поручено утвердить образец бланка и описание паспорта гражданина РФ, а также положение о его паспорте. Во исполнение данного Указа Правительством РФ было принято постановление от 8 июля 1997г. №828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».

В отношении актов Президента РФ в полной мере действует конституционная норма ч. 3 ст. 15 о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В настоящее время порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым:

указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;

указы и распоряжения Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания;

официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»;

акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи;

акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Кроме того, в актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Например, Указом Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» определено, что данный Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.

Правильность и своевременность опубликования актов Президента РФ контролирует Государственно-правовое управление Президента РФ. Правовой статус названного управления в настоящее время определен Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. №699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации». В соответствии с данным Указом Государственно-правовое управление Президента РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Основными задачами Государственно-правового управления являются:

обеспечение деятельности Президента РФ по правовым вопросам; правовое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ; информационно-справочное обеспечение деятельности подразделений Администрации Президента РФ, а также оказание консультативной помощи Аппарату Правительства РФ, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации по правовым вопросам;

обеспечение деятельности Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия и Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, а также Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.

В числе основных функций Государственно-правового управления можно выделить следующие:

подготовка законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы;

подготовка проектов заключений Президента РФ на законопроекты, принятые Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении;

подготовка предложений о подписании (отклонении) Президентом РФ федеральных законов в случае их соответствия (несоответствия) Конституции РФ и федеральным законам;

подготовка проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ, а также проектов распоряжений Администрации Президента РФ;

подготовка заключений на проекты межгосударственных и межправительственных договоров Российской Федерации об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам;

подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ;

взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами при подготовке проектов нормативных правовых актов;

контроль за правильностью и своевременностью опубликования федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;

официальное разъяснение отдельных положений указов и распоряжений Президента РФ, осуществляемое по его поручению;

участие в правовом обеспечении международных отношений Российской Федерации;

подготовка аналитических материалов по вопросам, касающимся правоприменительной практики и состояния федерального законодательства, а также предложений по совершенствованию федерального законодательства на основе изучения зарубежной и международной правовой практики;

систематизация и ведение контрольных экземпляров федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

подготовка по запросам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления официальных справок о признании утратившими силу указанных актов либо их отдельных положений.

2. Акты Правительства Российской Федерации

Основные требования к актам Правительства РФ определены Конституцией РФ. Частью 1 ст.115 определено, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, ч.2 — что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ, ч.3 — что в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Данные принципиальные положения Конституции РФ находят конкретизацию в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ст.23 которого определяется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается им в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его Председателем.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Например, точкой отсчета кризиса августа 1998г., потрясшего социально-экономические основы российского общества и вошедшего в историю под названием «дефолт», стали совместные заявления Правительства РФ и Центрального банка РФ от 17 августа 1998г., в частности совместное заявление «О политике валютного курса». В данных заявлениях, по сути, содержалось признание краха проводимой в стране экономической политики.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяют важный признак нормативных правовых актов, исходящих от Правительства РФ, — подзаконный их характер. Постановления Правительства РФ, носящие нормативный характер, принимаются в целях реализации либо дополнительной конкретизации законодательных положений, создания действенного механизма претворения в жизнь норм конституционных и федеральных законов. Рассмотрим несколько примеров.

В соответствии со ст.6 Федерального закона «Об обороне» Правительство РФ утверждает:

Положение о военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования;

положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечень военно-учетных специальностей.

В целях конкретизации данных законодательных положений приняты, в частности, следующие постановления Правительства РФ:

от 12 октября 2000 г. №768 «Об обучении граждан Российской Федерации по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах при государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования», которым утверждено Положение о военных кафедрах при государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. №1441 «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе» утверждено Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе.

В качестве важных источников административного права необходимо выделить постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. №1090 «О Правилах дорожного движения» , а также ряд постановлений Правительства РФ:

от 17 июля 1995 г. №713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». Необходимо отметить, что данные Правила приняты в соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ст. 3 которого определено, что правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в ее пределах, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством РФ;

от 31 июля 1998 г. №880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым утверждено Положение о проведении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России. Отметим, что в соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» находящиеся в эксплуатации на территории РФ и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру. Согласно п.2 ст.17 названного Закона порядок проведения обязательного государственного технического осмотра устанавливается Правительством РФ;

от 15 декабря 1999г. №1396 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений», которым утверждены соответствующие Правила. Обратим внимание, что, согласно п.3 ст.27 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ.

В качестве примера принятия Правительством РФ нормативного правового акта во исполнение Указа Президента РФ, в частности Указа от 13 марта 1997 г. №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» , приведем постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».

3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии со ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Данное конституционное положение находит конкретизацию как в федеральных законах, так и в актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Так, статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Данное положение развеивает определенный стереотип, связанный с административным правом, а именно то, что все возможные административные правонарушения определены в КоАП РФ. На самом деле это неверно, и анализ законодательства и законодательства федерального и субъектов РФ тому подтверждение.

Так, например, предметы ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях определены ст.1.3 КоАП РФ, где говорится, что к ведению РФ в данной области относится, в частности, установление:

общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

перечня видов административных наказаний и правил их применения;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности за деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. Так, статьей 11.18 КоАП РФ установлена административная ответственность за безбилетный проезд в пригородных поездах, в поездах местного и дальнего сообщения, на судах морского транспорта и судах внутреннего водного транспорта, безбилетный полет на судне воздушного транспорта и безбилетный проезд в автобусе междугородного сообщения. В свою очередь, административная ответственность за безбилетный проезд в городском общественном транспорте определяется законами субъектов РФ.

Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности за группы разнородных административных правонарушений. В первом случае, можно сказать, что каждому деянию или группе однородных деяний, посягающих на определенную категорию общественных отношений, посвящен отдельный закон субъекта РФ. Во втором случае такой закон представляет собой, по сути, мини-кодексы, включающие в себя перечни разнородных административных правонарушении, разработаны в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрану собственности, окружающей среды, а также предупреждение административных правонарушений (ст.1 Закона Брянской области от 5 августа 2002г. №47-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области»).

Например, в Брянской области как субъекте РФ (ст.65 Конституции РФ) в качестве источников административного права можно выделить Устав Брянской области от 26 января 1996г. №7-З, Закон Брянской области от 15 декабря 1997г. №33-З «О социальном партнерстве в Брянской области», Закон Брянской области от 16 ноября 2007г. №156-З «О муниципальной службе в Брянской области», Закон Брянской области от 5 августа 2002 г. №47-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области», Закон Брянской области от 16 июня 2005г. №46-З «О государственной гражданской службе Брянской области» и другие.

Так, на территории Санкт-Петербурга действует большая группа специальных законов данного субъекта РФ об административной ответственности, в числе которых законы Санкт-Петербурга:

от 26 июля 2002 г. №367-38 «Об административной ответственности за нарушение правил пользования наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге и правил пользования Петербургским метрополитеном» ;

от 29 мая 2003 г. №239-29 «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге»;

от 12 января 2004 г. №793-2 «Об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время на территории Санкт-Петербурга»;

от 28 июля 2004 г. №412-62 «Об административной ответственности за продажу товаров в неустановленных местах» ;

от 18 июля 2005 г. №427-54 «Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)»;

от 20 октября 2005 г. №493-75 «Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях».

Так, в частности, Закон Санкт-Петербурга «Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)» устанавливает административную ответственность (ст. 2) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в возрасте до 16 лет в общественных местах (игорных заведениях, ресторанах, клубах, кафе, помещениях, оборудованных для предоставления услуг доступа к сети Интернет, услуг в сфере компьютерных игр и развлечений, и иных помещениях, используемых в сфере развлечения) на территории Санкт-Петербурга в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) — наложение административного штрафа за каждого несовершеннолетнего на юридическое лицо в размере от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на индивидуального предпринимателя — от 10 до 30 минимальных размеров оплаты труда.

Повторное в течение года с момента совершения правонарушения, установленного ч. 1 настоящей статьи, допущение несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет в помещение юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность в сфере развлечений (досуга), в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), влечет наложение административного штрафа за каждого несовершеннолетнего на юридическое лицо в размере 50 минимальных размеров оплаты труда; на индивидуального предпринимателя — 30 минимальных размеров оплаты труда.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным Законом Санкт-Петербурга, Законом Брянской области рассматриваются районными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Особое место среди законов субъектов РФ об административной ответственности занимает Закон Санкт-Петербурга от 22 апреля 2004 г. №211-35 «Об административных комиссиях Санкт-Петербурга», а также Закон Брянской области от 15 июня 2007 г. №84-З «Об административных комиссиях в муниципальных образованиях в Брянской области» .

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

мировыми судьями;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Названные Законы определяют правовые основы создания и деятельности административных комиссий Санкт-Петербурга и Брянской области. Так, в частности, предусмотрено, что они являются являются коллегиальными органами по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

В состав административной комиссии входят представители местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), депутаты представительного органа муниципального образования, представители общественности, а также, по согласованию, могут входить представители государственных органов.

Численный и персональный состав административной комиссии утверждается, например, Губернатором Брянской области, по предложению главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) с учетом предложений представительного органа муниципального образования.

Кандидатура председателя административной комиссии утверждается главой субъекта РФ.

Иная модель построения законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности реализована в Ленинградской области. Здесь действует Закон Ленинградской области от 2 июля 2003 г. №47-оз «Об административных правонарушениях», который основывается на Конституции РФ и КоАП РФ и является составной частью законодательства об административных правонарушениях. Статьей 1.3 Закона, определяющей предметы ведения Ленинградской области в сфере данного законодательства, установлены:

административная ответственность по вопросам, не урегулированным КоАП РФ, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления Ленинградской области;

порядок создания и полномочия административных комиссий, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;

полномочия мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;

полномочия органов исполнительной власти Ленинградской области, государственных учреждений Ленинградской области и их должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;

полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом.

За совершение административных правонарушений, предусмотренных Законом Ленинградской области «Об административных правонарушениях», возможны два из установленных КоАП РФ административных наказаний: предупреждение и административный штраф.

Анализ структуры названного Закона позволяет сделать вывод о том, что, по сути, он представляет собой мини-КоАП РФ, обусловленный масштабом субъекта РФ и спецификой общественных отношений, нуждающихся в защите. Помимо традиционного для КоАП РФ сочетания материальных (в частности, перечень деяний, признаваемых в качестве административных правонарушений) и процессуальных норм Закон Ленинградской области фактически дублирует структуру КоАП РФ, предусматривая административные правонарушения как:

посягающие на общественный порядок, права граждан и здоровье населения (нарушение правил охраны жизни людей на водоемах; нарушение правил содержания домашних животных; курение в не отведенных для этого местах и т.п.);

в сферах охраны собственности и предпринимательской деятельности (торговля в не отведенных для этого местах; нарушение порядка размещения объектов игорного бизнеса);

в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (нарушение правил благоустройства, содержания и обеспечения санитарного состояния территорий городских и сельских поселений; нарушение правил содержания мест погребения);

в сфере охраны окружающей среды и природопользования (несоблюдение экологических требований, установленных законодательством Ленинградской области; повреждение или самовольная вырубка зеленых насаждений в городских и сельских поселениях и т.п.);

на транспорте (безбилетный проезд пассажира в автобусе городского и пригородного сообщения, троллейбусе, маршрутном такси; провоз багажа без оплаты);

против порядка управления (нарушение установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления запретов выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов; нарушение порядка официального использования герба и флага Ленинградской области; неисполнение представления Контрольно-счетной палаты Ленинградской области; неповиновение законному распоряжению должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, установленному законом Ленинградской области, и т.п.);

в области финансов (нецелевое использование средств областного бюджета Ленинградской области).

Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности представляет одну из значительных, но не исключительную часть источников административного права.

Другую группу источников, которые принимаются органами государственной власти субъектов РФ, составляют законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ, порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, с органами законодательной и судебной власти, с органами местного самоуправления, а также друг с другом.

Наконец, в качестве третьей группы можно выделить законы и иные нормативные правовые акты, имеющие административно-правовую направленность и регулирующие различные сферы общественных отношений на региональном и местном уровнях. Каждая из этих групп источников административного права базируется на Конституции РФ, федеральном законодательстве, а также на конституциях и уставах субъектов РФ.

Так, в качестве примера закона, регламентирующего статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, можно привести Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 г. №642-87 «О Правительстве Санкт-Петербурга». В числе региональных законов, регламентирующих административно-правовыми методами отдельные виды общественных отношений на региональном уровне, можно выделить Закон Ленинградской области от 13 октября 2000 г. №33-оз «О пожарной безопасности Ленинградской области» и аналогичный Закон Санкт-Петербурга от 18 июля 2005 г. № 368-52 «О пожарной безопасности в Санкт-Петербурге».

Как и на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ существуют определенные законодательные требования к актам, являющимся источниками норм административного права. Прежде всего, это относится к основной группе данных источников — законам субъектов РФ. Общий статус законов субъектов Российской Федерации, наряду с Конституцией России определяется конституциями и уставами самих субъектов РФ. Отметим основные требования к актам такого уровня:

правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ являются законодательные, нормативные и ненормативные акты органов государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их компетенции и в установленном действующим законодательством порядке;

законы субъекта РФ и иные нормативные правовые акты субъекта РФ подлежат официальному опубликованию в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, Уставом субъекта РФ, иными законодательными актами субъекта РФ. Не опубликованный в официальном порядке нормативный правовой акт считается не вступившим в силу;

на территории субъекта РФ применяются только официально опубликованные нормативные правовые акты. Официальным опубликованием нормативного правового акта является первая публикация его полного текста в официальном издании;

правовые субъекта РФ принимаются в порядке, установленном Уставом (Конституцией) субъекта РФ, регламентом издающего акт органа государственной власти субъекта РФ и иными правовыми актами;

губернатор или иное высшее должностное лицо субъекта РФ в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. При этом правовые его акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правовые акты, имеющие ненормативный характер, издаются в форме распоряжений;

нормативные правовые акты высшего органа исполнительной власти субъекта РФ принимаются в форме постановлений Правительства субъекта РФ. В свою очередь, правовые акты Правительства субъекта РФ, имеющие ненормативный характер, принимаются в форме распоряжений Правительства субъекта РФ. Постановления и распоряжения Правительства субъекта РФ направляются губернатору субъекта РФ, который подписывает их в сроки, установленные регламентом Правительства субъекта РФ;

нормативные правовые акты других органов исполнительной власти субъекта РФ издаются в форме приказов и инструкций и подписываются руководителями указанных органов в порядке и сроки, определенные положениями о данных органах исполнительной власти, утвержденными постановлениями Правительства субъекта РФ;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не установлено действующим законодательством Российской Федерации или самим актом;

со дня их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен самим актом. Ненормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим актом.

Таким, образом, подзаконные нормативно-правовые акты занимают достаточно серьезную позицию в системе источников административного права, регулирую отношения, возникающие в сфере государственного управления. При этом, они принимаются и применяются с целью реализации принятой нормы права, содержащейся в Законе, а также в необходимых случаях, являются абсолютно самостоятельными актами, единственными в своем роде регулирующие те или иные общественные отношения в сфере государственного управления.

§2. Кодификация источников административного права РФ

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты).

Все эти формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а не правовыми свойствами каждого из них.

Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства предполагает и требует сведения административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам. Она заключается в таком упорядочении действующего законодательства, при котором перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые объединяемые кодексом правовые нормы.

Идея кодификации заключается в создании наиболее простой для понимания и применения системы законодательства, преодоления хаоса источников права. И цель ее — обеспечение верховенства права, правовой определенности — в полной мере соответствует принципам правового государства, каковым Россия провозглашена в ст.1 Конституции РФ.

Кодификация той или иной отрасли, как правило, начинается с формирования принципов данной отрасли. Изложение этих принципов крайне важно, поскольку, как правильно писал мэтр российского права С.С. Алексеев, ссылаясь на социологические исследования, «восприятие общих принципов и положений в праве усваивается людьми быстрее и основательней, чем конкретные сведения о законодательстве». Соответственно принятие кодексов с четко сформулированными принципами и общими положениями положительно влияет на правопорядок и может оказать даже большее влияние, чем установление жестких санкций. Неудивительно, что авторы современных моральных кодексов поддерживают идею кодификации.

В то же время нахождение в «непрерывной кодификации» может противоречить самой идее кодификации. Наглядным примером того может служить кодификация налогового законодательства. Постоянные изменения Налогового кодекса РФ практически свели на нет идею кодификации, и ни о какой стабильности и правовой определенности говорить в данной сфере не приходится.

Одной из крупных кодификационных работ, осуществленных в постсоветской России, была кодификация законодательства об административных правонарушениях. В соответствии со ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ; соответственно регулирование по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ (ч.2 ст.76 Конституции РФ).

Подзаконных актов, принимаемых исполнительной властью РФ в данной области, не должно существовать. Тем более что, когда речь идет об ограничении прав и свобод граждан, возможно принятие лишь федерального закона (ч.3 ст.55 Конституции РФ).

В результате ведомственной регламентации оказались утрачены некоторые процессуальные гарантии для участников разбирательства дел об административных правонарушениях.

Одной из целей кодификации было сосредоточение всех видов административных правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, в одном акте. Предлагаемая в КоАП конструкция предполагала, что все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в КоАП, что соответствовало бы воплощению идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях.

Принятый Государственной Думой Федерального Собрания КоАП РФ дважды отклонялся: вначале — Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25.10.2000 №261-СФ, затем Письмом Президента РФ от 22.12.2000г. №Пр-2489.

Причем в Письме Президента РФ от 22.12.2000г. №Пр-2489 было обращено внимание на то, что не реализована в полной мере идея о сосредоточении всех административных составов в КоАП РФ. Что было важным, поскольку в процессуальном аспекте основная идея КоАП РФ заключалась в том, что все без исключения органы должны пользоваться едиными процессуальными правилами, закрепленными в самом КоАП РФ.

В конце 2001г. КоАП был принят и подписан. Но, к сожалению, идея о сосредоточении всех норм, устанавливающих административную ответственность, в КоАП РФ не была реализована в полном объеме. Непоследовательность законодателя, оставившего ряд норм, устанавливающих административную ответственность, в других федеральных законах, и принимавшего новые федеральные законы, устанавливающие административную ответственность, не включая их в КоАП РФ, создает определенные проблемы. В частности, возникают вопросы о возможности отнесения ответственности за нарушение законодательства, установленной федеральными законами, а не КоАП РФ, к административной ответственности. И соответственно должны ли соблюдаться процессуальные гарантии, установленные в КоАП РФ, при привлечении к ответственности, неустановленной в КоАП РФ? Не нужно говорить, что эти вопросы имеют только видимость теоретических, на самом деле это очень практические вопросы.

По свидетельству Н.И. Клейн, одного из разработчиков антимонопольного закона, несмотря на желание разработчиков КоАП перенести все нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, в КоАП РФ, две санкции за нарушение антимонопольного законодательства остались в законе — это перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и принудительное разделение коммерческих и некоммерческих организаций.

Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства установлены ст.22.1 Закона о конкуренции, согласно которой «за нарушения антимонопольного законодательства коммерческие организации или их руководители несут гражданско-правовую, административную ответственность».

Далее суд на основании изложенного приходит к выводу, что нормы КоАП РФ к данным правоотношениям неприменимы, а применимы Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Такая точка зрения, на наш взгляд, при внимательном рассмотрении может быть названа сомнительной. Но, безусловно, она является следствием «необычной юридической техники», использованной при принятии антимонопольного законодательства.

По своей правовой природе взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, ближе всего к такой санкции, как конфискация. Причем ближе всего к конфискации, предусмотренной УК РФ (ст. 104.1, 104.2), а не КоАП РФ. Что, на наш взгляд, не исключает потребности внесения изменений в КоАП РФ. Причем при внесении изменений необходимо учесть необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов, а именно: взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, должно быть все же направлено в первую очередь на возмещение убытков пострадавших лиц.

Однако независимо от внесения изменений в КоАП РФ взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, является санкцией административной, а не гражданско-правовой.

Если рассматривать взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, как изъятие «принадлежащего не по праву» в рамках гражданского законодательства, то мы должны будем дать данному изъятию гражданско-правовую квалификацию.

Попытка придать рассматриваемой санкции гражданско-правовой характер наличием в ГК РФ статьи, посвященной конфискации, на наш взгляд, не является удачной. Действительно, в главе ГК РФ, посвященной прекращению права собственности, имеется статья, посвященная конфискации, но данная статья (ст.243 ГК РФ) не является регламентацией санкции. Скорее она является гражданско-правовым отражением применения санкций за совершение преступления или иного правонарушения в уголовно-процессуальном либо административно-процессуальном порядке. Но поскольку законодатель принимал ГК РФ при еще незаконченной кодификации административного законодательства, состоявшего в то время из многочисленных, включая ведомственные, актов, в ст.243 ГК РФ были закреплены некоторые гарантии того, что конфискация будет возможна только на основании законов и что решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть в последующем оспорено в судебном порядке. На сегодняшний день данные гарантии в ГК РФ в связи кодифицированием административного законодательства просто излишни — ст.3.7 КоАП РФ предусматривает, что конфискация назначается только судьей.

В антимонопольном законодательстве мы имеем чисто административную процедуру установления факта совершения антимонопольного правонарушения и выдачи предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. В гражданско-правовом порядке идет лишь взыскание убытков, причиненных нарушением антимонопольного законодательства, по иску пострадавшего лица.

Вывод о необходимости применения КоАП РФ при рассмотрения дела о привлечении к ответственности в виде обязания перечислить в федеральный бюджет доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства, был верен, когда действовали Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, поскольку, как мы уже выше указывали, акт, содержащий в себе административно-процессуальные нормы, в соответствии с Конституцией РФ отнесен к предмету совместного ведения Федерации и субъектов Федерации и мог быть принят только в форме федерального закона. Более того, даже после момента вступления в законную силу Закона о конкуренции, которым урегулирован порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, данный подход будет иметь право на существование. Поскольку при разрешении коллизий между КоАП РФ и Законом о конкуренции должны быть применены правовые позиции Конституционного Суда РФ, указывающие, что «в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии». В КоАП РФ гарантий при рассмотрении административных дел установлено больше, в частности эти гарантии содержатся в ст.1.5, 3.7, 4.5, 24.5 и др.

Соответственно возникает вопрос: насколько необходимо было принимать закон, находящийся в коллизии с КоАП РФ и который фактически в некоторой части является шагом назад после проведенной кодификации? Быть может, стоит воспользоваться французским опытом до конца: «…В некоторых зарубежных странах существуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, во Франции действуют правила текущей инкорпорации, запрещающие издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса».

Административное право относится к числу несистематизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению со многими другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация).

Конституция Российской Федерации создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих отраслевых административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д. Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли — института административной ответственности. В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

В настоящее время на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями времени, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм его важнейших институтов).

Нестабильность системы источников административного права (далее – СИАП) связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, — объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст.72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

  • повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

  • принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

  • усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации;

  • устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, наиболее подробным образом регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.).

Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, помимо Российской газеты, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

В юридической литературе высказываются мнения о том, что существуют три формы влияния актов правосудия, точнее, судебной практики, на нормативную базу:

прецедент;

разъяснения по вопросам судебной практики — постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ;

решения судов о признании нормативных актов незаконными (судебный нормоконтроль) .

Относительно отнесения разъяснений по вопросам судебной практики к источникам российского права существуют разные точки зрения . Представляется, что разъяснения по вопросам судебной практики в форме постановлений не относятся к специфической деятельности суда по отправлению правосудия, а лишь обобщают его результаты, то есть обобщают судебную практику. По мнению Р.З. Лившица, «…разъяснения Пленума — наиболее директивные и наименее судебные акты во всей судебной практике… Разъяснения внешне выглядят как типичный акт органа законодательства или управления, в них можно при желании обнаружить, как в правовой норме, гипотезу, диспозицию и санкцию…» . Такому явлению, как постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, справедливо было дано наименование – «разъяснение по вопросам судебной практики» .

Обсуждать и анализировать правовую природу постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ относительно признания или непризнания за ними силы источника права целесообразно только вне рамок специфической деятельности суда по отправлению правосудия, признавая за ними характер административного акта.

Другой вопрос, можно ли относить постановления высших судебных инстанций по конкретным делам к источникам российского права, называя их прецедентами? В отечественной юридической литературе в понятие «прецедент» зачастую вкладывается иной смысл, чем был заложен в доктрине прецедента в английском судопроизводстве, — прецедент отождествляется с решением суда, что является необоснованным. Называя решение суда прецедентным, мы скорее употребляем это понятие в обывательском смысле — как решение, которое ранее не встречалось в практике судов . Более того, действующим российским законодательством прецедент не регулируется, поэтому ни одно решение российского суда, каким бы «прецедентным» (неординарным) оно ни являлось, не может считаться обязательным для других, кроме участников дела, субъектов права. Следовательно, решения судов по конкретным делам не являются источниками российского права.

Но в российской правовой системе существует один вид судебных актов, которые можно с полной уверенностью отнести к источникам права как с позиции теории права, так и закона. Это акты правосудия о признании нормативных актов незаконными.

Из анализа действующего законодательства следует, что все суды, как конституционной, так и общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных актов. Суд дает нормативному акту юридическую оценку, которая заключается в том, что оспоренный нормативный акт является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Возникает вопрос о юридической природе принимаемых судом постановлений, содержащих оценку законности нормативных актов, поскольку такого рода акты правосудия оказывают влияние не только на правовой статус сторон рассмотренного дела. Можно ли считать акты правосудия источниками административного права в частности и права в целом? Представляется, что ответ на поставленный вопрос кроется в рамках понятия «источник права.

Определению «источник права» не уделялось достаточно внимания и, как следствие, между понятиями «источник права» и «нормативный акт» ставился знак тождества, им давалось единое определение, которое, более того, не отражало весь спектр правотворческой деятельности и, соответственно, четко не разграничивало нормативные и ненормативные акты.

В науке преобладало определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права . Под источниками административного права понимались акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления. С.Л. Зивс отмечал, что «источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы» . В связи с этим им предлагался более точный вариант термина «источник права» — «источник норм права», что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы.

На этот пробел в науке — неразработанность понятия «источник права» — еще в 60-х годах ХХ века обратил внимание А.В. Мицкевич, отметив, что данное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права.

А.В. Мицкевич обстоятельно показал, что «определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как «формы выражения правовых норм» не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, о его изменении или отмене». Им предлагалось при определении понятия «источник права» исходить из функциональности категории, его назначения, цели, учитывать не столько закрепление норм права, сколько выражение воли законодателя, и, соответственно, использовать понятие нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену.

Действительно, само понятие «закон» предполагает нормативный характер данного документа независимо от того, содержит ли он норму права или нет. Никто не будет отрицать нормативность, общеобязательность, а, следовательно, и силу источника права за Федеральным законом от 30 декабря 2001г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» , несмотря на то, что ст.1 и 2 этого закона не устанавливают как таковых норм права (правил поведения), а лишь вводят в действие закон и признают утратившими силу нормативные акты. Более того, это официальная политика государства — отнесение к нормативным и тех актов, которые не содержат в себе норм права. Так, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти публикуются в том числе и акты (приказы) об отмене, признании утратившими силу нормативных актов. Например, в №21 за 2003 год опубликован приказ Министерства здравоохранения РФ от 25 апреля 2003г. №187 «О признании утратившим силу нормативного правового акта Минздрава России». Приказ Минздрава России считается утратившим силу в целях приведения в соответствие с действующим законодательством РФ нормативных правовых актов Минздрава России . Практически в каждом номере Бюллетеня встречаются такого рода нормативные акты. Почему же административные акты о признании акта утратившим силу мы считаем источниками права, а акты правосудия о признании того или иного нормативного акта недействительными — нет?! Решения российских судов о признании нормативных актов недействительными принимаются именно с целью приведения в соответствие нормативного акта с законодательством и в связи с его несоответствием.

Другой пример говорит об отнесении Президиумом Верховного Суда РФ актов правосудия о признании нормативных актов незаконными к источникам права. Отменяя Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 5 октября 2001г., Президиум Верховного Суда РФ признал, что отмена может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет для предоставления жилого помещения на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанным определением. При этом Президиум Верховного Суда РФ, применив к акту правосудия конституционный принцип, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют (ст.54, 55, 57 Конституции РФ), постановил, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (с 5 октября 2001 г. по 18 сентября 2002г.), не подлежат пересмотру в судах .

Таким образом, определение нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену, в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля. Судебные акты, содержащие оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, поэтому и не являются исключительно актами применения права. Конституционный Суд РФ признал свои решения имеющими общеобязательное значение, указав, что «решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение» .

Недостаток определения источника права как акта, закрепляющего нормы права, заключался в следующем. Понятие «источник права» определяли, основываясь на особенностях правовой нормы, соответственно, через понятие правовой нормы. Определение источника права, являющегося «результатом правотворческой деятельности государственных органов» , должно отражать характер этой деятельности и ее конечный продукт, который выражается не только в закреплении правил поведения. «Правильное определение понятия «нормативно-правовой акт» не может отвлекаться от назначения данного акта, его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение норм права в тексте данного акта». Нормативный акт как результат правотворчества должен отражать особенности не нормы права, а правотворческой деятельности, которая понимается как «целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры» . Аналогичное определение правотворчества содержится, например, в Законе США «Об административной процедуре», которое понимается как процесс «формирования, дополнения или отмены нормы». Таким определением нормативного правового акта, отражающим особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, является «правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия» .

По мнению В.А. Юсупова и Н.А. Волкова, «правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия, которые направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений».

Р.Ф. Васильев, указывая на то, что в такого рода определениях ничего не говорится об изменении норм, их отмене, изменении сферы действия, «в то время как все это делается именно посредством правовых актов», дает свое определение нормативного акта как волеизъявления «управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм».

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ дается следующее определение: «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения ) , обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» . Представляется, что определение понятий не является компетенцией суда в целом и Пленума Верховного Суда РФ в частности. Конституцией РФ (ст.126) и Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР» (ст.58) к полномочиям Верховного Суда РФ отнесена, кроме осуществления административных функций (утверждение состава судебных коллегий…), дача разъяснений по вопросам судебной практики, которые, более того, в настоящее время утратили силу «руководящих». Формулирование общеобязательных понятий (общих положений) — прерогатива законодателя, предложение определений, понятий — сфера теоретиков права.

Сегодня, в связи с приобретением судами полномочий на осуществление судебного надзора за законностью нормативных актов, границы применения определения источника права как акта, выражающего волю органов государственной власти, в том числе на отмену нормы права, расширяются. Поэтому совершенно обоснован вывод о том, что «решения Конституционного Суда вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта», так как «решение Конституционного Суда о признании правового положения неконституционным влечет отмену этого положения, то есть правовой нормы».

На сегодняшний день нет четкого ответа на вопрос об объеме полномочий судебной власти в части осуществления судебного нормоконтроля: вправе ли суд только отменять нормативный акт или может его аннулировать? Для отображения общей картины практики признания незаконными норм административного права, анализируя формулировки резолютивной части решений, отметим, что в 63 процентах решений можно сделать вывод о том, что суд признает нормативный акт незаконным с момента принятия последнего. Статистические данные были получены путем анализа судебной практики Верховного Суда РФ за период с 28 ноября 1996 г. по 1 мая 2002г. с использованием данных сайта www.consultant.ru. Законодатель на сегодняшний день не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч.5 ст.195 АПК РФ следует, что арбитражный суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт — признать его не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В части 2 ст.253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции — суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует).

Несмотря на прямое указание в ч.2 ст.253 ГПК РФ на необходимость аннулирования незаконного нормативного акта, Верховный Суд РФ лишь отменяет таковой.

Так, 15 мая 2003 г. Определением Верховного Суда РФ был признан недействующим и не подлежащим применению со дня вынесения данного решения пункт 14.3 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. №605 в части, исключающей право граждан, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами без головных уборов, представлять для получения паспорта гражданина РФ личные фотографии с изображением лица строго анфас в головном уборе.

Необходимо отличать отмену нормативного акта от его аннулирования. Существование последнего диктуется обязанностью государства посредством судебных органов осуществить восстановление нарушенных прав. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба.

Ученые должны ответить и на вопрос о «восстановительной» функции актов правосудия. Как уже указывалось выше, 18 октября 2002 г. Президиум Верховного Суда РФ восстановил действие в полном объеме Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, частично не действовавшее в связи с внесением изменений определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. 10 декабря 2002г. уже Конституционный Суд РФ Определением №283-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года №8 «О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов…» восстановил действие Постановления Правительства РФ от 14 января 2002 г. №8 , ранее признанное незаконным и недействующим в части установления новых размеров патентных пошлин решением Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. «Восстановительно-правотворческую» природу актов судебного нормоконтроля еще предстоит изучить.

Из вышесказанного следует вывод о необходимости дополнения понятия «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. Можно предложить следующее определение акта правосудия как источника права. Акт правосудия как источник права — это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права. Данная схема дает возможность обосновать определение актов правосудия как источников конкретных областей права, в том числе административного, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти, источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.

Приведем лишь несколько примеров влияния актов правосудия на систему административного права. В настоящее время определение административных прав и обязанностей граждан в области разрешительной и паспортной систем административного права не представляется возможным без учета актов правосудия. В формировании правовой основы разрешительной системы значительную роль играют постановления Правительства РФ. Как показывает судебная практика, зачастую Правительство принимает нормы, регулирующие процедуру получения разрешений на осуществление деятельности, с превышением полномочий, в частности устанавливая дополнительные, не закрепленные в законе, основания прекращения действия разрешения.

Другим примером, демонстрирующим влияние актов правосудия на разрешительную систему, может служить дело по жалобе Н.В. Ионова о признании незаконными пунктов 4, 5, 6, 7, 11 и 12 Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г.., рассмотренное Верховным Судом РФ 7 сентября 2001 г. Заявитель ссылался на противоречие оспариваемых пунктов Положения о лицензировании федеральным законам «О несостоятельности (банкротстве)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности» и на ограничение охраняемых законом прав арбитражных управляющих, так как Положение предусматривает получение трех лицензий на осуществление одного вида деятельности — деятельности арбитражного управляющего. Суд установил, что согласно ст.19 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Правительство РФ вправе устанавливать только порядок лицензирования деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих. Вместе с тем Правительство РФ наряду с порядком лицензирования предусмотрело дополнительные категории лицензии, необходимые для осуществления деятельности арбитражного управляющего, и тем самым возложило на физических лиц, осуществляющих деятельность в качестве арбитражных управляющих, обязанность получить не предусмотренные законом дополнительные виды лицензий. Оспариваемые пункты Положения, утвержденного Правительством РФ, в части получения трех категорий лицензий на осуществление деятельности арбитражного управляющего также противоречат ст.7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», из содержания которой следует, что на каждый лицензируемый вид деятельности выдается одна лицензия. Вышеуказанные нарушения послужили основанием признания оспоренных норм незаконными и не подлежащими применению.

18 октября 2001 г. Верховный Суд РФ рассмотрел законность п.4 Постановления Правительства РФ от 11 мая 2001 г. №367 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов» , предусматривающего, что лицензии на заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов в части, относящейся к лому цветных металлов, выданные в установленном порядке до принятия указанного Постановления, действительны в течение трех месяцев после его официального опубликования. Как и в предыдущих случаях, Верховный Суд РФ установил, что Правительство РФ вышло за рамки предоставленных ему федеральным законом полномочий. Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2000 г. №169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» на Правительство РФ возложена лишь обязанность по приведению в двухмесячный срок своих нормативных актов в соответствие с указанными федеральными законами.

При этом Правительство РФ не наделялось полномочиями по ограничению срока ранее выданных лицензий. Устанавливая оспариваемую норму, Правительство РФ по существу аннулировало ранее выданные лицензии, поскольку по истечении трех месяцев со дня опубликования Постановления они становятся недействительными и лицензиаты утрачивают право на занятие лицензируемым видом деятельности.

Между тем перечень оснований для аннулирования лицензий, приведенный в ст.13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», является исчерпывающим и не содержит такого основания аннулирования лицензии, как «принятие Правительством Российской Федерации соответствующего постановления» .

15 января 1998 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление №2-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова». Этому гражданину РФ, в 1996 году обратившемуся в УВИР ГУВД г.Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта, было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

Конституционный Суд РФ установил, что конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. Порядок выдачи заграничного паспорта только по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего ст.19 (ч.1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется равенство при осуществлении ими права на выезд из страны.

Конституционный Суд РФ постановил признать не соответствующими Конституции РФ, ее ст.19 (ч.1 и 2), 27 (ч.2), 55 (ч.3), положения части первой ст.8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу, препятствующей выдаче гражданину РФ заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу, препятствующей выдаче гражданину РФ, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ст.8 была приведена в соответствие с Конституцией РФ — в части первой слова «по месту жительства» были исключены .

Влияние актов правосудия на институт административной ответственности еще более значительное. Произведенные Конституционным Судом РФ изменения института административной ответственности в части признания неконституционным административного порядка применения конфискации, изменения размера санкций за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением , а также установления стадии кассационного пересмотра постановлений судей о наложении административного взыскания с уверенностью можно назвать реформой административного охранительного права.

Еще два постановления Конституционного Суда РФ реформировали установленную законодателем процедуру производства по делам об административных правонарушениях.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ будет не до конца раскрытой, если не отметить, что последующую проверку законности конфискации судом по жалобе гражданина на постановление административного органа о конфискации Конституционный Суд не признал за соблюдение требования ч.3 ст.35 Конституции РФ. Таким образом, Конституционный Суд РФ, признавая неконституционными положения ст.266 ТК РФ, части второй ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, заменил существовавший административный порядок применения конфискации судебным. Позиция Конституционного Суда РФ заключается в наложении на административный орган обязанности обеспечивать соблюдение судебной процедуры, что подчеркивает инициативность административного органа в возбуждении судебного производства.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. №9-П реформировало порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, а именно: ввело инстанционное судебное рассмотрение жалоб по делам об административных правонарушениях, заключающееся в предоставлении гражданину права на кассационный пересмотр дела вышестоящим судом. Реформирование порядка осуществления административного производства стало возможным благодаря признанию Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, исключавших возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.

Параллельно указанным изменениям административного законодательства Конституционный Суд РФ решает вопрос о виде судопроизводства, в порядке которого должен разрешаться административно-правовой спор. Конституционным Судом РФ установлено, что таковым должно быть административное судопроизводство независимо от того, каким судом разрешается спор.

Б.Н. Топорнин отмечает увеличение многообразия источников, включение в перечень источников права все новых видов. Появление в системе источников административного права все новых источников, в том числе нормативных договоров, актов судебного нормоконтроля, требует определения места нового источника права с тем, чтобы предотвратить «войну источников».

Рассматривая проблему места актов правосудия в системе источников права, многие авторы не признают их приоритета перед законом, отмечают, что «в правовом государстве приоритет всегда отдается закону». Но с такой же степенью уверенности в рамках правового государства можно констатировать обратное — приоритет отдается судебному решению. В случае признания федерального закона неконституционным в порядке конституционного судопроизводства, безусловно, приоритет отдается постановлению Конституционного Суда РФ. Р.З. Лившиц указывает на своеобразность места актов судебных органов в системе источников. «Бесспорен подчиненный характер судебных актов по отношению к Конституции. По общему правилу судебные акты носят и подзаконный характер. Однако это отношение не абсолютно, поскольку некоторые суды наделены правом проверки и отмены законов. Можно сказать, что суды по отношению к закону выступают в двоякой роли: с одной стороны, суды подчиняются закону, применяют его, с другой стороны, суды проверяют обоснованность закона и вправе его отменить». В этом и выражается двойственный характер актов правосудия о признании нормативных актов незаконными, определяющий их место в системе источников административного права. В чем же, при таких обстоятельствах, проявляется вторичность актов правосудия? При принятии, к примеру, нового закона постановление Конституционного Суда не может быть преодолено.

В заключение считаем необходимым отметить, что вопрос об актах правосудия как источниках административного права не ограничивается актами российского правосудия. Так, 28 октября 2003 г. Европейский Суд по правам человека в решении по жалобе «Ракевич против России» установил, что была нарушена ст.5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующая задержанному право непосредственно самостоятельно обращаться в суд с вопросом о законности заключения в психиатрическую больницу.

Нарушение это заключается в том, что Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» не предоставляет заявителю право непосредственно самостоятельно оспорить задержание (согласно ч.2 ст.33 Закона «заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения, в котором находится лицо») . Российская Федерация вынуждена будет привести Закон в соответствие с требованием п.4 ст.5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в порядке исполнения решения суда по жалобе «Ракевич против России», что повлечет изменение административного судопроизводства, кодифицированный акт о котором до сих пор не принят.

Вправе ли все же задержанные уже сегодня самостоятельно обращаться в суд с вопросом о незаконности госпитализации на основании решения по жалобе «Ракевич против России»? Пока неизвестно.

Итак, акты правосудия о признании нормативного акта незаконным образуют новый самостоятельный вид источников права, что определяет их специфическое место в системе источников административного права, а также огромное влияние на развития института административного права.

Заключение

Источники административного права — это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы, из которых складывается эта отрасль права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд нормативных актов следующих разновидностей.

Великое значение имеет кодификация административного законодательства. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.. Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.

Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты).

Велико влияние актов правосудия на институт административной ответственности. Произведенные Конституционным Судом РФ изменения института административной ответственности в части признания неконституционным административного порядка применения конфискации, изменения размера санкций за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением , а также установления стадии кассационного пересмотра постановлений судей о наложении административного взыскания с уверенностью можно назвать реформой административного охранительного права, а также установленной законодателем процедуры производства по делам об административных правонарушениях.

Определение нормативного акта как акта, направленного на установление правовых норм, на их изменение и отмену, в настоящее время приобретает еще большую актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление нормоконтроля. Судебные акты, содержащие оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, поэтому и не являются исключительно актами применения права. Конституционный Суд РФ признал свои решения имеющими общеобязательное значение, указав, что «решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение».

Также, существует необходимость дополнения понятия «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. Можно предложить определение акта правосудия как источника права путем внесения изменения в ст.6 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и дополнением определением акта правосудия: «Акт правосудия как источник права — это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права».

Акт правосудия как источник права — это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права. Данная схема дает возможность обосновать определение актов правосудия как источников конкретных областей права, в том числе административного, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти, источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.

Частью 1 статьи 1.1 Кодекса предусматривается, что законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях . При этом установление административной ответственности за нарушение норм, предусмотренных федеральным законодательством , отнесено к ведению Российской Федерации .

Таким образом, в Кодексе должны быть сосредоточены все виды правонарушений , влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами .

Однако, следует констатировать, что не все составы административных правонарушений , предусмотренные федеральными законами , включены в Кодекс . К таковым, например, относятся налоговые правонарушения , определенные главой 16 Налогового кодекса Российской Федерации , административная ответственность за которые возлагается на юридические лица . В Кодексе определена административная ответственность за налоговые правонарушения лишь физических лиц .

Потому является целесообразным предложение о разработке и принятии на федеральном уровне Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, структура которого будет включать четыре главы:

«1. Общие положения административного производства.

2. Лица и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

3. Производство по делам об административных правонарушениях.

4. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях».

Кроме того, в Кодексе не в полной мере определена административная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности, валютном контроле , естественных монополиях , биржах и биржевой деятельности и так далее.

В целях конкретизации актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, на федеральном уровне установить их закрытый перечень. В частности, внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», установив наряду с перечнем актов высшего должностного лица субъекта РФ закрытый перечень актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время существует много проблем, связанных с необходимостью всемерного совершенствования систематизации российского административного права.

На первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями времени, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм его важнейших институтов).

Библиография

[Электронный ресурс]//URL: https://urveda.ru/diplomnaya/sistematizatsiya-administrativnogo-prava/

I . Нормативно-правовые акты

  1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г. //Российская газета. -1993г. -№237.
  2. ФКЗ РФ от 17 декабря 1997г. «О Правительстве Российской Федерации» //СЗ РФ. -1997г. -№51. -Ст.5712.
  3. ФКЗ РФ от 19 июня 2004г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» //СЗ РФ. -1998г. -№1. -Ст.1.
  4. ФКЗ РФ от 19 июня 2004г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» //СЗ РФ. -2004г. -№25. -Ст. 2478.
  5. Гражданский процессуальный кодекс РФ от //СЗ РФ. 2002г. №46. Ст.4532.
  6. Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» //СЗ РФ. -1999г. -№42.-Ст.1005.
  7. Федеральный закон от 19 июня 2004г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» //СЗ РФ.-2004г. -№25.-Ст.2485.
  8. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» //СЗ РФ.-1997г.-№51.-Ст.5712.
  9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ //СЗ РФ.-2002 г. -№1 (часть I).-Ст.1.
  10. Федеральный закон от 31 мая 1996г. №61-ФЗ «Об обороне» //СЗ РФ.-1996 г. -№23.-Ст.275.
  11. Закон РФ от 25 июня 1993г. №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» //Ведомости СНД и ВС РФ.-1993 г.- №32.-Ст.1227.
  12. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990г. //Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.-1990г.-№2.-Ст. 22.
  13. Закон РСФСР от 24 октября 1990г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» //Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.-1990г.-№21.-Ст.237.
  14. Указ Президента РФ от 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» //СЗ РФ.-1997 г.-№ 52.- Ст.5909.
  15. Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» //Ведомости Верховного Совета СССР.-1968г.- №17.-Ст. 143.
  16. Указ Президента РФ от 11 августа 2003г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» //СЗ РФ.-2003г. -№33.-Ст.3254.
  17. Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. №1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» //СЗ РФ.-2004 г. -№32.-Ст.3314.
  18. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. №490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» //СЗ РФ.- 2004 г. -№15.-Ст. 1395.
  19. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 «опросы структуры федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ.-2004 г.- №21.-Ст. 2023.
  20. Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. №792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» //СЗ РФ.-2004г. -№26.-Ст. 2651.
  21. Указ Президента РФ от 19 октября 2005г. №1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации» //СЗ РФ.-2005г. -№3.-Ст.4372.
  22. Указ Президента РФ от 19 октября 2005г. №1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации» //СЗ РФ.-2005г.-№43.- Ст.4372.
  23. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993г. №1090 «О правилах дорожного движения» //САПП РФ.- 1993г.- №47.-Ст.4531.
  24. Закон Брянской области от 26 января 1996г. №7-З «Устав Брянской области» //Брянские известия.- 1996г.-№31.
  25. Закон Брянской области от 15 декабря 1997г. №33-З «О социальном партнерстве в Брянской области» //Брянские известия.- 1997г.- №245.
  26. Закон Брянской области от 5 августа 2002г. №47-З «Об административных правонарушениях на территории Брянской области» // Брянская неделя.- 2002г..- №33.
  27. Закон Брянской области от 16 июня 2005 г. №46-З «О государственной гражданской службе Брянской области» //Брянская неделя.- 2005 г. –№31.
  28. Закон Брянской области от 15 июня 2007 г. №84-З «Об административных комиссиях в муниципальных образованиях в Брянской области» //Брянский рабочий.-2007 г. №95-97.
  29. Закон Брянской области от 16 ноября 2007г. №156-З «О муниципальной службе в Брянской области» //Информационно-аналитический бюллетень Администрации Брянской области «Официальная БРЯНЩИНА».- 2007г..-№14

II . Материалы судебной практики

III . Литература

[Электронный ресурс]//URL: https://urveda.ru/diplomnaya/sistematizatsiya-administrativnogo-prava/

  1. Административное право под редакцией Л.Л.Попова. М.: Юристъ, 2002г.
  2. Алехин А.П., А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 2002 г.
  3. Бахрах Д.Н. Административное право. Краткий учебный курс. М.: НОРМА, 2002г.
  4. Дёмин А.В. Теория государства и права (курс лекций).

    М.: Инфра-М, 2002г.

  5. Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //Государство и право. -1998. -№2.
  6. Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права //Судебная практика как источник права. М., 1997.
  7. Информационно-аналитический и энциклопедический портал «Русская Цивилизация». Исполнительная власть РФ. 2007г.
  8. Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. №4. 2004г.
  9. Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права //Судебная практика как источник права. М., 1997.
  10. Марченко Н.М. Теория государства и права. М.: М-Проект, 2007г.
  11. Мигачёв Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров СВ. Административное право РФ. М.: Высшее образование. 2007г.
  12. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967.
  13. Мицкевич А.В. Правотворческое значение нормативного акта //Советское государство и право.- 1965. -№11. С.51.
  14. Невинский В.В. Конституционный Суд РФ и правотворчество в России //ВКС РФ. -1997. -№3.
  15. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975 .
  16. Попонов Ю.Г. Теоретические и практические проблемы судебной практики при восполнении судами пробелов в праве // Судебная практика как источник права. М., 2000.
  17. Рарог А.И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ //Государство и право. -2001.- №2.
  18. Решение по жалобе Т.Н. Ракевич на русском языке //Журнал российского права. -2003.-№5.
  19. Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития //Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.

Административное право под редакцией Л.Л.Попова. М.: Юристъ, 2002г. С.44.

СЗ РФ.-2006 г. -№25.-Ст. 2954.

Алехин А.П., А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 2002 г. С.33.

Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.-1990 г.-№2.- Ст. 22.

Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С.22.

Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.-1990 г. -№21.-Ст. 237.

Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.-1990 г. -№21.-Ст. 237.

Бахрах Д.Н. Административное право. Краткий учебный курс. М.: НОРМА, 2002г. С.51.

СЗ РФ.- 2004 г.-№25.-Ст. 2485.

Ведомости Верховного Совета СССР.- 1968 г..-№17.-Ст. 143.

Дёмин А.В. Теория государства и права (курс лекций).

-М.: Инфра-М, 2002г. С.12.

СЗ РФ.-1997г.-№51.-Ст.5712.

СЗ РФ.-2002г. -№1 (часть I).- Ст.1.

Брянский рабочий.- 2007 г.- №98.

Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //Государство и право. -1998. -№2. С.15.

Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. №4. 2004г. С.132.

СЗ РФ.-1997 г. -№52 .-Ст. 5909.

СЗ РФ.- 2004 г. –№15.- Ст. 1395.

СЗ РФ.- 2004 г. -№21.- Ст. 2023.

СЗ РФ.-1996 г. -№23.-Ст. 275.

СЗ РФ.-2003 г. -№33.-Ст. 3254.

СЗ РФ .-2004 г. -№32.-Ст. 3314.

СЗ РФ.- 2005 г. -№43.-Ст. 4372.

СЗ РФ.-2004 г. -№ 26.-Ст. 2651.

САПП РФ.-1993 г..- № 47.-Ст. 4531.

СЗ РФ.-2005 г.- №43.- Ст. 4372.

Брянская неделя.- 2002г..- №33.

Брянский рабочий.-2007 г. -№95-97.

Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 278.

Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С. 58.

Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. -1998. -№6. С.21.

Даниленко В.А. Гражданско-правовая ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарных рынках: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. -С. 156.

Определение Конституционного Суда РФ от 08.11.2005 №439-0 «По жалобе граждан СВ. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182 и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».

Рарог А.И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ // Государство и право. 2001. №2. С.51-57.

Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 2007. С.5.

См.: СЗ РФ. -1997. -№1. -Ст.1; РГ. -1995. 16 мая.

См.: Исаков В.Б. Закон и судебный прецедент как источник права в российской правовой системе //Сб. рабочих материалов международного семинара «Судебная практика как источник права». М., 1999. Разд.4. Россия; Кучин М.В. Судебный прецедент как источник права (дискуссионные вопросы) // Российский юридический журнал. -1999. -№4. С.71.

Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. -2008. -№2. С.15.

Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С.10.

См.: СЗ РФ. -2002. -№1. -Ч.I.- Ст.2.

См.: БНА. -2003. -№21.

См.: БВС РФ. -2003. -№1. -С.10-11.

СЗ РФ. -1998. -№25. -Ст.3004.

Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С.9.

Невинский В.В. Конституционный Суд РФ и правотворчество в России // ВКС РФ. -1997. -№3. С.69.

Сивицкий В.А., Терюкова Е. Ю. Решения Конституционного Суда РФ как источники конституционного права РФ // ВКС РФ. -2007. -№3. С.75-76.

Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Моск. ун-та. Серия 11, «Право». 1998. «5. С.19-20, 25.

См.: Ведомости РСФСР. -981. –№28. Ст.976.

См.: СЗ РФ. -2002. -№52. -Ч.II. -Ст.5289.

См.: СЗ РФ. -2002. -№3. -т.219.

См.: БВС РФ. -2003. -№5.

См.: СЗ РФ. -2001. -№21.-Ст.2081.

См.: БВС РФ. -2002. -№5.

См.: СЗ РФ. -1999.- №26. -Ст.3175.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. №14-П // СЗ РФ. -1998. -№20. -Ст.2173.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. №8-П // СЗ РФ. -1998. -№12.- Ст.1458.

Деменева А. Лечение по принуждению. Суд в Страсбурге рассматривает очередную жалобу россиянки // Ваше право. -2003. -№38.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. №14-П // СЗ РФ. -1998. -№20. -Ст.2173.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. №8-П // СЗ РФ. -1998. -№12.- Ст.1458.