Идея антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов возникла в 2002 — 2003 годах. Авторами этой идеи стали специалисты фонда «Индем», специалисты Счетной палаты РФ, а также преподаватели Высшей школы экономики1. В это же время в научный оборот был введено понятие «коррупциогенность законодательства», означающее возможность использования правовых норм в целях извлечения личной выгоды, возможности необоснованного привлечения либо уклонения от юридической ответственности2. В 2004 году была издана Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. В 2006 году указанная памятка подверглась изменениям, позволившим применять ее при анализе подзаконных нормативных правовых актов и административных регламентов.
Об актуальности исследования свидетельствуют проведенные неоднократно научно — практические конференции. На заседании «Круглого стола» на тему «Политическая коррупция в России» высказывались мнения о необходимости введения антикоррупционных стандартов в сфере правотворчества. А именно, запрета на разработку и принятия нормативных правовых актов без проведения антикоррупционной экспертизы. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы в отношении правовых актов и их проектов, устанавливающих гражданско — правовую, дисциплинарную ответственность, административную или уголовную ответственность, а также иных нормативных правовых актов и их проектов, относящихся к приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной политики 3.
На дефекты, противоречия и пробелы законодательства, способствующие проявлению коррупции, свое внимание обратили А.В. Федоров и Е.Л. Забарчук на седьмой научно — практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» на тему «Совершенство законодательства и правоприменительной практики — стратегический приоритет государственной политики: качество закона — качество жизни»4.
Тезис о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы был высказан на научно практической конференции «Правовые меры противодействия коррупции», проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Результатом проведения этой конференции стало принятие рекомендации о рассмотрении вопроса о возможности внесения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Регламент Совета Федерации Федерального собрания РФ, Регламент Правительства РФ и в Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти положений об обязательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов5.
Источники права, их виды. Нормативные правовые акты. Основные ...
... нормативно- правового акта характерны Подготовка, принятие, реализация и отмена нормативно- правового акта проходят в порядке последовательных юридических процедур, призванных оптимизировать как содержание и форму самого акта, ... например, для представителей юридического позитивизма источником права является закон. Согласно представлениям ученых, относящимся к социологическому направлению, ...
Институт антикоррупционной экспертизы был законодательно закреплен в ФЗ «О противодействии коррупции» О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273 — ФЗ // Информационная система «Консультант плюс». в 2008 году и ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в 2009 году Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172 — ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант плюс»., а в 2010 году вступили в силу новые правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, исследуемая тема не утрачивает своей актуальности и представляет интерес для новых исследований.
Нормативную базу исследования составили: федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.
Структура работы состоит из трех глав. В первой главе рассматриваются предпосылки нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы, правовая природа антикоррупционной экспертизы. Отличие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов от других видов экспертиз, а именно, правовой, финансовой, лингвистической, экологической. Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции. Во второй главе рассматриваются предмет антикоррупционной экспертизы, субъекты, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, и пределы их компетенции, правовое значение результатов антикоррупционной экспертизы. Рассматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В третьей главе анализируются правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, дается общая характеристика коррупциогенным факторам законодательства. Коррупциогенные факторы законодательства раскрываются согласно утвержденной постановлением Правительства РФ методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
1. Анализ положений ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»
Термин экспертиза определяется как анализ, исследование, проводимое привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемое выпуском акта заключения, в отдельных случаях сертификата качества, соответствия6.
По мнению Е.Р. Россинской при всех различиях экспертиз имеется целый ряд общих позиций, которые выражаются в предназначении, теоретическом обосновании, систематизации целей и задач, источниках возникновения, стадиях развития, функционировании, нормативном регулировании, организации всех видов экспертиз7. Экспертизы на коррупциогенность являются родом уже существующего класса судебных экспертиз, посвященных исследованию нормативных актов и обоснованности издания на их базе правоприменительных актов8. Одним из видов выступает судебно — нормативная экспертиза, предметом которой являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний, нормативных и нормативно — технических актов.
Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов Российской ...
... нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); ...
Однако как пишет Е.Р. Россинская в работе, посвященной именно судебной экспертизе в гражданском, арбитражном, административном и уголовном процессе, «судебная экспертиза — это отличная от других специфическая разновидность экспертиз, обладающих особым статусом. Сходство ее с экспертизами в других сферах человеческой деятельности заключается в том, что она, по сути, является исследованием, основанным на использовании специальных знаний. Однако далеко не любое исследование может именоваться судебной экспертизой, поскольку эти экспертизы выполняются в ходе судебного исследования по гражданским и уголовным делам, делам по административным правонарушениям».
АЭ проводится не в ходе судебного разбирательства по гражданскому, уголовному делу или делу об административном правонарушении. Минюстом РФ утвержден перечень видов судебных экспертиз, которые выполняются в учреждениях Министерства Юстиции РФ Об утверждении Перечня видов (родов) экспертиз выполняемых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, и Перечня экспертных специальностей, по которым предоставляется право самостоятельного производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации9, в этот перечень антикоррупционная экспертиза не входит. С позиции нормативного регулирования относить антикоррупционную экспертизу к одному из видов судебных экспертиз, представляется не совсем верным. Но исходя из общего определения понятия экспертизы и рассмотрения ее с позиции научного познания возможно применение общих положений теории судебной экспертизы для более детального рассмотрения предмета АЭ.
Рассматривая предмет экспертизы с позиции общей теории судебной экспертизы, можно отметить, что под предметом экспертизы понимаются «стороны, свойства и отношения ее объекта, которые исследуются и познаются средствами (методами, методиками) данной отрасли экспертизы в целях разрешения вопросов, имеющих значение для дела и входящих в сферу соответствующей отрасли знания»10. Предмет экспертизы также определяется дуалистично «с одной стороны это сведения о фактах; с другой стороны — это свойства, стороны и отношения объекта экспертизы…».
Под объектом экспертизы с позиции общей теории судебной экспертизы понимается, «то, что противостоит субъекту в его предметной практической и познавательной деятельности», то есть те материалы и объекты, изучая которые, субъект исследования «осуществляет в специфической сфере познавательную деятельность — разрешает задачи конкретных — судебных исследований»11.
Рассматривая понимание предмета экспертизы с позиции общей теории судебных экспертиз, необходимо установить, что же понимать под предметом АЭ.
По поводу предмета АЭ в литературе имеется ряд точек зрения. Согласно одной предметом АЭ являются «законодательные и подзаконные акты, причем как действующие, так и их проекты»12. Эту позицию разделяет Э.В. Талапина в одной из своих работ Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 59.. Также считается, что предметом АЭ является выявление в НПА положений, способствующих проявлению коррупции13, либо предметом АЭ являются нормы права.
Конституционный суд Российской Федерации – судебный орган конституционного ...
... деятельность Конституционного Суда РФ, а также судебной практики. В задачи работы входит: определение понятия конституционного контроля и его места в системе власти современного правового государства; определение полномочий Конституционного суда Российской Федерации как специализированного органа конституционного контроля и ...
По масштабам сферы деятельности выделяются внутриорганизационные административные процедуры, они регулируются ведомственными положениями, должностными инструкциями. И внешнеуправленческие административные процедуры, они регулируют административно — организационные отношения, в большинстве случаев регулируются подзаконными НПА14.
По функциональной принадлежности выделяются административные процедуры формирования органов исполнительной власти, принятия управленческих решений, по рассмотрению обращений граждан, административные в миграционной сфере. Однако большая часть административных процедур регулируется административными регламентами15.
Согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» АЭ подвергаются НПА и проекты НПА. В том числе, проекты ФЗ, проекты указов Президента РФ, проекты постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти16. На законодательном уровне административные процедуры также регулируются, однако такое регулирование носит рамочный характер, если рассматривать процедуру рассмотрения обращений граждан, урегулированную законом17.
Необходимо рассматривать предмет АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы, потому что сам термин экспертиза определяется как исследование, завершаемое вынесением заключения.
Поэтому представляется наиболее верным решением признать предмет АЭ, как устанавливаемые в ходе проведения экспертом сведения и факты, позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии в НПА или его проекте коррупциогенных норм, то есть правовых норм, прямо способствующих проявлению коррупции. Эти сведения факты необходимо установить из анализа проекта НПА или НПА, на основе исследования с использованием методики проведения АЭ.
Объектом АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы необходимо признать сам проект НПА или НПА, который исследует эксперт. То есть то, что непосредственно исследуется экспертом.
2.2 Органы, осуществляющие антикоррупционн ую экспертизу
2.2.1 Прокуратура Российской Федерации
Прокурорами проводится АЭ НПА органов, организаций их должностных лиц по вопросам касающимся: 1) прав, свобод обязанностей человека и гражданина; 2) государственной или муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность госкорпораций, фондов и иных организаций, создаваемых в РФ на основании ФЗ; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы Пункт 2 Ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертище нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 — ФЗ..
Решение законодателя отнести к компетенции органов прокуратуры проведение АЭ НПА представляется основанным на том, что прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ Пункт 1 Ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202 — 1..
Система стадий и этапов производства по делам об административных ...
... УВД субъектов Российской Федерации; Сотрудники органов внутренних дел, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях; Сотрудники милиции, исполняющие ... работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; Сотрудники подразделений милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного ...
Одной из функций прокуратуры РФ выступает надзор за соблюдением прав человека и гражданина федеральными министерствами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Пункт 1 Ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202 — 1..
