Актуальность темы исследования состоит в том, что с начала 90-х годов и до настоящего времени период развития Российского государства характеризуется преодолением известной монополизации управленческих функций сложившейся формы государственного устройства. В этих условиях все отчетливее стала просматриваться проблема создания структуры правоохранительных органов, функции которых отвечали бы интересам населения конкретных территорий. Поэтому возникает острая необходимость в проведении анализа действующего законодательства о местном самоуправлении, выявлении объективных и субъективных факторов развития местного самоуправления, показе основных тенденций нормативно-правового регулирования деятельности создаваемых муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях формирования основ демократического государства.
Научная новизна работы состоит в постановке проблемы осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления как самостоятельной темы социально-правового исследования на основе изучения и обобщения опыта организации деятельности по охране общественного порядка органов государственной власти и местного самоуправления
Целью исследования является обоснование необходимости пересмотра организационных основ деятельности милиции в муниципальных образованиях и анализ действующего законодательства, регулирующего эту деятельность.
Для достижения поставленной цели используются следующие задачи:
- раскрыть сущность местного самоуправления;
- определить компетенцию местного самоуправления;
- определить роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка;
- рассмотреть механизм обеспечения и поддержания законности и правопорядка в деятельности органов местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны общественного порядка на территории муниципального образования. Предмет исследования — организационно-правовая характеристика деятельности органов внутренних дел (милиции) и органов местного самоуправления по охране общественного порядка.
Полномочия местного самоуправления в области охраны общественного порядка
... государственных служб, инспекций, осуществляющих функции государственного надзора и контроля и обеспечивающих режим законности в государстве. При этом надо иметь в виду, что охрана общественного порядка как предмет деятельности органов местного самоуправления, как предмет ведения муниципальных ...
Проблема участия органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и защите прав и свобод граждан привлекали внимание многих ученых. Отдельные ее аспекты рассматривали О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев, А.Н.Кокотов, А.С.Саломатин, В.В.Пылин, П.П.Глущенко и ряд других авторов. В работах названных ученых содержатся научно обоснованные и практически полезные выводы, но, тем не менее, имеется ряд аспектов, остающихся дискуссионными, требующими дальнейшей научной разработки с учетом нового законодательства.
Бурыгина Г.Г. в статье «Правовые основы местного самоуправления» рассматривает органы местного самоуправления как основного гаранта прав и свобод граждан. По её мнению именно на уровне муниципального образования происходит исполнение законов и нормативно-правовых актов, создаваемых как на уровне федерации, так и в рамках конкретных субъектов, т.к. органы муниципальной власти наиболее приближены к населению.
Следовательно, компетенция местного самоуправления — это юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов местного самоуправления. Обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений.
Включение в предметы ведения местного самоуправления отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления, которыми они могут наделяться, расширит круг предметов ведения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» закрепляет порядок и условия осуществления этих полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочии подконтрольна государству. Условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.
В практике закрепления предметов ведения этот вопрос представляет большую сложность, если в пределах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В таких случаях (за исключением города) предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города.
Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, причем подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Конститyция РФ однозначно признает местное самоуправление как разновидность народовластия и отмечает ее особую форму — власть самоорганизующегося местного населения, осуществляемую им под свою ответственность. Следовательно, для местного самоуправления общность предметов ведения являете вполне логичной, поскольку в рамках местного самоуправления каждого звена и вида решаются однотипные экономические иные социальные вопросы. [1, 23]
Функции местного самоуправления
... функции в государстве. Все вышеперечисленное определено в ст. 6 Закона. Согласно этой работе в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. ...
При решении вопросов местного значения субъекты местного самоуправления действуют в двух юридических формах. исполняют нормы действующего законодательства по различным вопросам местного значения или принимают нормативные акты по формированию управленческих структур местного сам управления и решению задач, стоящих перед местной властью.
Сама юридическая модель закрепления предметов ведения позволяет достаточно четко выделить те вопросы, решение которых создает структуру конкретной ячейки местного самоуправления:
1) формирование структуры местного самоуправления, образование его органов и замещение соответствующих должностей, статус которых регулируется нормами законодательства о муниципальной службе или нормами других отраслей права и законодательства, организация муниципальной службы; организация и функционирование институтов прямой (непосредственной) демократии (большинство из этих вопросов решается на основе норм конституционного и трудового права, а также законодательства о муниципальной службе);
2) комплексное социально-экономическое развитие территории местного самоуправления; хозяйственное, культурно-бытовое и иное обслуживание местного населения;
- З) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- обеспечение режима законности на подведомственной территории. [7, 128]
Юридическая форма решения этих и других вопросов местного значения зависит прежде всего от полноты юридической урегулированности компетенции субъектов местного самоуправления в соответствующих сферах местного хозяйства. Местное нормотворчество, исполнение правовых предписаний и правоприменение являются юридическими формами муниципальной деятельности, полнота и эффективность использования которых зависит от характера решаемых вопросов и правовой урегулированности отношений, а также от характера компетенции органа местного самоуправления.
Так, осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, которыми они наделены, возможно только путем исполнения юридических предписаний органов государственной власти, которые наделили их этими полномочиями. Опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями демонстрирует однотипность государственной власти и местного самоуправления (две формы народовластия).
Поэтому на государственном уровне институциализация народовластия не заканчивается и, следовательно, взаимосвязь этих форм не только не исключается, а наоборот, является необходимой, неизбежной, поскольку способствует институциализации всей системы народовластия, в том числе уточнению компетенции различных уровней власти, а также степени децентрализации идеконцентрации государственно-властных полномочий в управлении экономикой, сферой социальнокультурного и бытового обслуживания населения. Конечно, этот процесс не может не быть управляемым и, разумеется, имеет свои пределы.
Передача органам муниципального управления государственных полномочий может затрагивать вопросы государственных социальных стандартов обслуживания населения: организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренных основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; содержания школьного и среднего специального образования; решения ряда неотложных задач по оказанию материальной и иной помощи отдельным категориям граждан и т.д.
Устав муниципального образования — необходимый элемент ...
... органов и должностных лиц . местное самоуправление В соответствии с законом муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два способа принятия устава муниципального образования: представительным органом местное самоуправление. ...
К числу полномочий государственного характера можно отнести права органов муниципального управления по участию в установлении правового статуса предприятий и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация местных общественных объединений и средств массовой информации, нотариальныe действия и т.п.).
Можно также предоставить гocyдapcтвенные полномочия органам некоторых видов муниципальных образований по государственному контролю и учету использования земли и других природных ресурсов, по охране окружающей среды, осуществлению градостроительного контроля, выполнению некоторых функций государственных учреждений (например, военкоматов, санитарно-эпидемиологической службы, пожарной безопасности), по осуществлению некоторых юрисдикционных функций (разрешение споров между некоторыми землепользователями, между субъектами градостроительной деятельности).
При решении любого важного вопроса, имеющего государственную значимость, должны быть соблюдены три обязательных условия: во-первых, правовой основой должен быть только_ закон Федерации или ее субъекта; во-вторых, необходима одновременная передача соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств; в-третьих, обязательно сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению местными органами государственных полномочий, оценку их деятельности по качеству и содержанию принимаемых правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность должна соответствовать требованиям Европейской Хартии о местном самоуправлении, т.е., чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.
В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка — важнейшая социальная функция любого государства — имеет, образно выражаясь, двойной адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации. 3десь можно отметить, что нередко в научной литературе функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти. В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка — это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе «0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. В нем охрана общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных образований.[2,5]
Правовые основы местного самоуправления
... охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные ... РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст.22). В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре ...
В данном случае, представляется абсолютно справедливым существующее мнение о заведомой безрезультативности любых попыток выделения каких-либо “местных дел”, принципиально отличных от государственных. Функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению: полнокровное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном общественном порядке. Вместе с тем, вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка и стране
Таким образом, для определении роли и места органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, необходимо установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок, подлежат регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая — на муниципальном.
Представляется, что интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка могут быть связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных потребностей населения и обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. При таком подходе основное внимание государства будет направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления — вопросы тактики охраны общественною порядка.[14, 56]
Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий органов местного самоуправления в той или иной степени имеющих отношение к охране общественного порядка. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:
- определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципального образования законов, правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;
- формируют за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции);
- утверждают в должности начальников милиции общественного порядка (местной милиции, городского, районного органа внутренних дел, участковых инспекторов милиции;
- заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории;
- создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.);
- накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;
- принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных, и других массовых общественных мероприятий;
- участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения;
- осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;
- содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования;
- привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка.[12]
В решении отдельных задач охраны общественного порядка участвуют комиссии: административная, по делам несовершеннолетних, наблюдательная, образуемые органами местного самоуправления.
Основные теории местного самоуправления
... выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов. 5. Теория дуализма Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию ...
Ведущую роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования в настоящее время играет милиция общественной безопасности (местная милиция) городских, районных отделов (управлений) внутренних дел. Милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру МВД России. Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Речь, прежде всего, идет о том, что эти органы лишены функции руководства в отношении местной милиции. Представляется, что выходом из данной ситуации может стать договор между органом местного самоуправления и городским, районным органом внутренних дел, в котором были бы отражены права и обязанности сторон по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью — органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.[2, 13]
Таким образом, под муниципальными органами охраны общественного порядка следовало бы понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции, на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных противоправных посягательств.
Муниципальные органы общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Их наименование, компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. [12]
Местные органы самоуправления Республики Казахстан
... Местные представительные органы организационно не связаны с местными органами исполнительной власти, хотя и те, и другие относятся к органам местного государственного управления. 4.Органы местного государственного управления в организационно -правовом отношении не связаны с местным самоуправлением, ...
Эти положения можно рассматривать в качестве основополагающих в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка. Сложнее обстоит дело с определением объема их правоохранительных функций. В отечественной научной литературе чаще всего приводятся две отличные друг от друга модели муниципальных органов правопорядка:
Первая предусматривает трехуровневую структуру: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации и муниципальные органы охраны общественного порядка. В этом случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня федеральной милицией в городах и районах. Структура таких муниципальных органов правопорядка — условно их можно назвать «сильными» — во многом может совпадать со структурой городского, районного отдела (управления) внутренних дел.
Вторая модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии. Такие «слабые» муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности (местной милиции), например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление в пределах предоставленных полномочий контроля за выполнением решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам. [11, 125]
Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях признает любую из приведенных выше моделей и различные их варианты. В то же время, исходя из реалий современной криминологической и экономической ситуации в стране, представляется возможным рассматривать эти модели не как противостоящие друг другу, а как дополняющие их. Если первая модель в своем классическом виде более подходит для страны стабильной в социальном отношении, то вторая имеет переходный характер и больше применима для России сегодняшней.
Выбор же конкретной модели муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их функций и организационной структуры будет зависеть от совокупности социально-политических, экономических, территориальных, криминологических факторов, исторических, национальных и иных местных традиций. Однако в любом случае можно ожидать, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит решить извечные полицейские проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. Социализация правоохранительной системы, тенденция которой наметилась уже сейчас, является объективной потребностью. Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем. Именно такими качествами могут и должны обладать муниципальные органы охраны общественного порядка.
1.Конституция РФ от 12.12.1993 г. — М., Юристъ 2005.
2.Федеральный Закон от 6 октября 2003г. №131 ФЗ «0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СПС «Гарант» от 15.04.2008г.
Административно-правовые меры охраны общественного порядка и ...
... общественного порядка, регулируются нормами права и иными социальными нормами. Ведущее место в правовом регулировании отношений в сфере общественного порядка принадлежит конституционным нормам, которые возлагают на органы государственной власти, органы местного ... Цель настоящей работы - анализ административно-правовых мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в ...
3.Баранчиков В.Л. Муниципальное право: — М., ЮНИТИ-ДАНА, 2000г., 386с.
4.Бурыгина Г.Г. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления // Закон и право, 2007г., №8, С.38-49.
5.Воронов Б.К. Права и свободы граждан — приоритет деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2006г., №8 С.43-54.
6.Копотов А.Н., Самойлин А.С. Муниципальное право России: -М., ЮРИСТЬ, 2005г., 384с.
7.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: -М., ЮРИСТЬ, 1997г., 428с.
8.Лашманов П.Г. Механизм защиты прав граждан // Законность. 2007г., №10, С.24-35.
9.Матвеев Т.Ф. Значение и роль местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление, 2008г., №2, С.32-40.
10.Местное самоуправление в России: сборник нормативно-правовых актов: -М., Юридическая литература, 2004г., 784с.
11.Пылин В.В., Глущенко П.П. Муниципальное право: -СПб., изд-во Михайлова В.А., 2000г., 352с.
12.Старцев В.М. Обеспечение правопорядка в деятельности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление, 2006г., №3, С.44-48.
13.Талышев В.К. Местное самоуправление как регулятор общественных отношений // Государство и право, 2007г., №11, С.38-45.
14. Фадеев В.И. Федерализм регионального управления и местного самоуправления: — М., 2000г., 172с.
