Система государственного управления в области охраны окружающей среды

Дипломная работа

Управление в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды представляет собой важнейший элемент организационно-правового воздействия на рациональное природопользование и охрану окружающей среды, обладающий необходимым механизмом такого воздействия, включающим цели управления, формы, методы, принципы управления.

Если формы управления природопользованием и охраной окружающей среды остаются в основном неизменными, то на различных этапах развития общества менялся приоритет того или иного метода управления.

Например, сейчас все меньше применяется метод санкционирования и все больше — метод разрешения; изменяется соотношение применения административного и экономического методов, устанавливаются новые положения о возможности обжалования в судебном порядке указаний, решений нормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений.

При этом обращается внимание не только на методы воздействия государственных органов, органов местного самоуправления на отношения по природопользованию и охране окружающей среды, но и методы воздействия граждан, общественных объединений на государственные органы с целью заставить их проводить необходимую для народа экологическую политику.

Управление в сфере экологии и природопользования — это деятельность не только по осуществлению прав органов управления, но и деятельность по выполнению ими обязанностей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, выступает как правовой институт экологического права.

Актуальность темы дипломного проекта заключается в том, что потребности человека в соприкосновении с природой растут, а ресурсы, которые необходимы ему уменьшаются в разы быстрее, чем пополняются. Из-за этого необходимо урегулировать вмешательство человека в природу, внести в образование граждан большее количество информации о способах сохранения окружающей среды, призвать людей к охране и оберегании природы.

Тенденции развития сферы управления природопользованием в России являются результатом действия сложной системы факторов, которую условно можно разделить на три группы.

Одна — связана с влиянием внутрироссийских политических, экономических, социальных, технологических процессов, весьма динамично меняющихся в конце XX — начале XXI веков.

Вторая — определяется взаимодействиями с другими странами, в первую очередь — с наиболее развитыми и влиятельными в мировом сообществе в целом. Сущность и формы этих взаимодействий динамичны, проявляются как сотрудничество, компромиссы, лидерство, подчинение, копирование стереотипов, заимствование опыта, противостояние, противоборство в экономической, политической, иных сферах.

4 стр., 1507 слов

Роль государства в решении проблем охраны окружающей среды

... развития государства. [5,c.7] В современных условиях разработка эффективной концепции экономического механизма природопользования возможна при выполнении следующих принципов: 1. Эффективная концепция рационализации природопользования и охраны окружающей среды и соответствующий экономический механизм природопользования в секторах/комплексах ...

Третья — общие закономерности и тенденции развития человечества, проявляющиеся во всех странах, но в разных формах, в зависимости от этнических, цивилизационных, общественно-формационных, социальных, хозяйственных, иных особенностей. Эта группа факторов определяет общие, объективно обусловленные направления изменений взаимодействий общества и природы, общую динамику развития природопользования и управления им.

Под воздействием названных факторов система управления природопользования в России изменялась по разным направлениям, но, несомненно, взаимосвязанным.

Одной из сфер управления государства является экология и природопользование, которое нам необходимо рассмотреть в данной работе.

Объектом работы является охрана окружающей среды.

Предметом — система государственного управления в области охраны окружающей среды.

Целью дипломного проекта является исследование экологической политики и охраны окружающей среды и выявление проблем в сфере управления в области охраны окружающей среды.

В соответствии с данной целью были поставлены следующие задачи:

  • Рассмотреть особенности реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды;
  • Проанализировать нормативно-правовую базу в области природопользования и охраны окружающей среды
  • Раскрыть сущность управления природопользованием и охраной окружающей среды, как на федеральном, так и на региональном уровне;
  • Предложить меры по совершенствованию законодательства и государственного управления в сфере охраны окружающей среды.

5. Определить основные направления решения проблем в сфере охраны окружающей среды Новгородской области

Теоретическую основу данного исследования составили нормативно-правовые акты, регулирующие природоохранные правоотношения, литература в области охраны окружающей среды и природопользования, материалы периодической печати, материалы интернет-источников.

При подготовке дипломного проекта использовались методы: аналитический, логический, сравнительный и сравнительно-правовой.

Работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

1.1 Особенности реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды — основные направления

Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данное положение, закреплённое ст.7 Конституции РФ, свидетельствует о том, что обеспечение права человека на достойную жизнь — одна из важнейших и основополагающих задач государственной политики. Жизнь и здоровье человека признаётся величайшей ценностью, поэтому необходимо обеспечить защиту данного права всеми способами и средствами государственного воздействия. Защита жизни и здоровья человека невозможна без создания и обеспечения благоприятной среды обитания, под которой в первую очередь следует понимать окружающую человека среду. Таким образом, обеспечение благоприятной окружающей среды как основы жизни и здоровья человека, является одним из важнейших направлений государственной политики России.

4 стр., 1954 слов

Формы и методы государственного управления (2)

... исполнительной власти», «административные и правовые формы» и тому подобное; их целесообразно воспринимать как похожие по смыслу и проявлению. На сегодня в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления. Правовые формы государственного управления Формы государственного управления Правовые: издание нормативных ...

Существование экологической политики (политики в области охраны окружающей среды) как самостоятельного направления политики государственной весьма характерно для большинства экономически и промышленно развитых государств, где достаточно высокий уровень социального и национального самосознания значительным образом сдерживает негативные техногенные воздействия на окружающую среду с помощью идеологических механизмов — экологического воспитания и образования, развития экологических движений и т.д. Через данные механизмы экологические идеи находят своё выражение в государственной политике, воплощаясь в последующем в законодательстве.

Российская экологическая политика — явление молодое и требующее тщательной проработки. Экологическая политика России реализуется через систему органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно поэтому одним из основных направлений экологической политики было и остаётся совершенствование государственного управления в данной сфере государственного регулирования.

Чтобы создать систему государственного управления и обеспечить её нормативно-правовыми механизмами, сначала следует договориться о главном, об идеологии наших отношений с природой. Этот «договор» между обществом и природой закрепляется в документе, который определяет государственную экологическую политику. Под государственной экологической политикой понимается совокупность природоохранных целей, задач и приоритетов, существующих на государственном уровне. На основании утверждённой высшим органом власти экологической политики разрабатывается законодательство, с помощью которого и реализуются намеченные цели.

Начиная с 90-х годов XX века роль главного документа по государственной экологической политике выполняли:

  • Государственная программа охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991-1995 гг. и на перспективу до 2005 г. Программа была разработана в Госкомприроды СССР с участием ГКНТ СССР, АН СССР, Минздрава СССР, Советов Министров союзных республик, но в связи с распадом СССР не имела никакого продолжения);

Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утверждены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. №236);

В 1996 г. под влиянием основных деклараций международного форума «Рио-92» в качестве национальной экологической политики была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Следует отметить, что из всех существующих ранее государственных стратегий в области рационального использования и охраны природных ресурсов этот документ отличался прогрессивной экологической идеологией.

8 стр., 3992 слов

Природные ресурсы Иркутской области. Ресурсы озера Байкал

... ресурсы Иркутской области Растительный мир Природно-ресурсный потенциал флоры Иркутской области ... Государственным балансом запасов на территории области ... экологическим состоянием водоемов (сильная засоренность древесиной, большое количество сточных вод). Речные водоемы области ... среде, относится 35 видов. Кроме того, в области обитает 81 регионально редкий вид. Всего в регионе требуют особой охраны ...

Главной задачей перехода к устойчивому развитию ставилась задача «сбалансированного решения проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала», а в перечне конкретных задач определены две главные:

. Добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счёт экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления;

. Ввести хозяйственную деятельность в пределы ёмкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

В этой концепции значительное место было отведено региональным программам перехода к устойчивому развитию, реконструкции региональной промышленности с учётом хозяйственной ёмкости территории. В действительности концепция не была применена на практике.

Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998-2000 гг.;

Экологическая доктрина Российской Федерации Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 31 августа 2002 г. №1225-р одобрило экологическую доктрину, разработанную Министерством природных ресурсов с участием органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов в рамках разработки целостной программы экологической безопасности России.

Экологическая доктрина — совокупность экологических принципов, экологическая система, принятая обществом для реализации целей и задач устойчивого социального развития при сохранении воспроизводства качества окружающей среды, биоразнообразия, генофонда и природных ресурсов ныне живущему сообществу и будущим поколениям.

Принятие экологической доктрины вызвано необходимостью формирования единой экологической политики в области экологии, направленной на охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, сохранение оставшихся нетронутыми экосистем и восстановление утраченных свойств экосистем в пределах зон экологической напряжённости и экологического бедствия.

Важнейшей составляющей экологической доктрины является подтверждение факта, что Российская Федерация играет одну из определяющих ролей в мировом сообществе в сохранении и воспроизводстве качества окружающей среды. Это и сохранность почти 18% мировых высокоширотных лесных ресурсов. Это сохранение на значительной территории лесных биомов и биотического разнообразия.

5 стр., 2476 слов

Объекты экологических правоотношений

... экологические правоотношения направлены на обеспечение развития общественных отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Это правоотношения по поводу экологического нормирования, экспертизы, лицензирования, сертификации, аудита, ведения государственных кадастров природных ... обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды (ст. 38), ввоза в ...

Являясь носителем значительного экономического, интеллектуального, ресурсного и средообразующего потенциала, Россия участвует в решении не только региональных, но и глобальных экологических проблем. Поэтому без учёта экологического фактора мир не сможет выстроить современную систему экологизации. Экологическая доктрина определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологизации духа, сознания, образования, культуры, социально-экономического развития включая экологизацию производства.

При этом приоритетным направлением государственной доктрины является сохранение естественной (природной) и улучшение качества окружающей среды.

Экологическая доктрина базируется на Конституции РФ, Федеральных законах и других нормативно- правовых актах, международных соглашениях и договорах в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.

В качестве приоритетных направлений экологической доктрины РФ определены — обеспечение безопасного функционирования потенциально опасных видов деятельности, предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций в условиях из прогнозирования. Это прежде всего реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате естественного и техногенного воздействия на окружающую среду, на основе обеспечения радиационной, химической безопасности. Снижение экологического риска при строительстве, эксплуатации, ликвидации опасных производств, энергетических объектов, обеспечение экологической безопасности при разоружении. Важнейшим в достижении экологической безопасности является улучшение качества и продолжительности жизни, здоровья населения на основе снижения неблагоприятного воздействия неблагоприятных экологических факторов. На основе снижения экологических рисков (обеспечение населения необходимым качеством атмосферного воздуха, воды, продуктов питания, экологически безопасным жильём, одеждой, бытовой техникой и химией и т.д.) постоянного переселения из зон экологического бедствия, техногенных и природных катастроф, не поддающихся реабилитации.

Недостатки разработанности экологической доктрины в будущем должны быть устранены новой парадигмой природопользования, опирающейся не столько на рациональность, сколько на сбалансированность природопользования с переходом в новый этап ноосферного развития — адаптированного природопользования.

Реализация государственной экологической политики базируется на развитии государственного управления охраной окружающей среды и природопользования через различные формы освоения природных ресурсов и на основе разграничения полномочий, ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в части использования природных ресурсов и контроля за состоянием окружающей среды.

Для этого необходим единый учёт и нормирование природопользования, усиление роли общественной и государственной экологической экспертизы в оценке воздействия на окружающую среду при разработке и реализации социальных программ федерального и регионального масштабов.

17 стр., 8125 слов

Государственное управление в области охраны окружающей среды ...

... органов управления охраны окружающей среды и природопользования РФ и Калужской области. ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования 1.1 Теоретические основы управления в области охраны окружающей среды и природопользования Согласно Закону «Об охране окружающей среды», принятым в 2002 г. окружающая среда ...

Ведущее значение приобретает устранение противоречий в нормативном правовом обеспечении и правоприменении в области разработки, использования природных ресурсов и природоохранных мероприятий, особенно при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации проектов. Необходимо развивать государственную стандартизацию в области охраны окружающей среды, закрепление в нормировании производств, международных экостандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на среду обитания.

Требуется совершенствование судебных механизмов, активизации прокурорского надзора в области охраны окружающей среды, а также оптимизация методик расчёта и практики компенсаций ущерба в результате экологических правонарушений; пресечение незаконной деятельности в области природопользования. Особое значение придаётся экономическим и финансовым механизмам рационального и не истощительного природопользования, снижение нагрузки на окружающую среду, её охраны путём привлечения бюджетных и внебюджетных средств.

Государственная политика в области экологии не может быть реализована без информационного обеспечения через развитие единой государственной системы экомониторинга, единой метрологии для сопоставления данных о состоянии окружающей природной среды.

Основные направления научного обеспечения в области экологии и природопользования опираются на разработку теоретических и технологических аспектов перехода России к устойчивому развитию фундаментальных исследований в области глобальных экологических проблем, разработку экологически эффективных и ресурсосберегающих технологий, а также на решение проблем воспроизводства природных ресурсов, качества среды обитания, сохранении биоразнообразия.

Особое внимание уделяется разработкам методологии эколого-экономической оценки стоимости природных объектов с учётом их средообразующей функции оценки экологических рисков.

.2 Нормативно-правовая база в области охраны окружающей среды

Возникновение и совершенствование в Российской Федерации законодательства, регулирующего качество окружающей среды, в том числе среды жизнедеятельности человека, является одним из способов построения гражданского общества. В начале XXI века человечество достигло такой степени технологического, экономического, транспортного, информационного развития, что понадобились специальные законодательные акты федерального и регионального уровней, для защиты природы и сферы жизнедеятельности человека. Появились два направления в законодательстве: экологическое законодательство и законодательство о природных ресурсах.

Экологическое право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, и является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно- правового направления постоянно растет.

4 стр., 1657 слов

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха

... обеспечения благоприятной для человека окружающей среды обитания, улучшения качества атмосферного воздуха на основе соблюдения режима законности в области его охраны. В соответствии со статьей ... весь газовый состав атмосферы подпадает под правовое регулирование законодательства об атмосферном воздухе. Так, самостоятельными объектами правового регулирования являются озоновый слой атмосферы, а также ...

Источниками экологического права являются следующие правовые документы: Конституция РФ; законы и кодексы в области охраны природы; указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; нормативные акты министерств и ведомств; нормативные решения органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993г. обладает высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, она занимает центральное место среди источников экологического права. Статья 9 данного закона гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, а также, они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Конституционные права каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, закреплены в статье 42. Также данная статья гласит о том, что каждый гражданин имеет право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Статья 36 дает гарантии гражданам и организациям на владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами, но с условием, что это не наносит ущерба окружающей среде. Конституция РФ определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов (статья 71), а также определяет основные вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ по данному вопросу.

Законы и кодексы в области охраны окружающей среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и другие.

Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. является основополагающим для целого законодательного «древа», которое включает в себя серию актов по природным средам, отдельным объектам природы, иным проблемам природопользования. Данный Федеральный закон отражает жизненно важные вопросы в области охраны окружающей среды. К ним относятся основы управления в области охраны окружающей среды, права и обязанности граждан, общественных и иных организаций, экономическое регулирование и нормирование, оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности. Действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере. В частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учётом местных географических, социально-экономических и природных условий, ограничивать, или запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях. При размещении объектов, которые могут причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или на основании результатов референдума.

8 стр., 3819 слов

Губернии и области Российской империи по состоянию на 1914 год

... 78 губерний (в том числе 8 финляндских губерний), 21 области и 2 округов. ... Астраханской, Оренбургской и Ставропольской (административно относилась к Кавказскому краю) губерниях [12] . 3. Перечень административных единиц Российской Империи На 1914 год Российская империя состояла из 101 части: ...

Нормирование в области охраны окружающей среды (ст.19) осуществляются в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной или другой деятельности и установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Данные нормативы (ст.22) включают в себя допустимые выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления, допустимые физические воздействия уровней шума, вибрации, ионизирующего излечения, и т.п. Статья 30 Федерального закона закрепляет лицензирование отдельных видов деятельности в данной области, перечень которых устанавливается федеральными законами.

Ряд требований в области охраны окружающей среды при осуществлении проектирования, строительства, реконструкции, а также вводе в эксплуатацию зданий и сооружений содержатся в статьях 34-51, здесь же изложены требования по обращению и обезвреживанию потенциально опасных химических веществ, использованию радиоактивных и ядерных материалов, а также отходов производства и потребления. Статьи 64-68 определяют задачи и порядок осуществления государственного, производственного и муниципального контроля за качеством окружающей среды.

Особое место в законе отводится ответственности за нарушение экологического законодательства. Глава IV статья 75 предусматривает имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Несоблюдение экологических требований в процессе хозяйственной деятельности влечет за собой право органов охраны окружающей природной среды и органов санитарно- эпидемиологического надзора на предписание об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности.

Федеральный закон от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» регулирует сферу обращения с отходами, которые образуются в результате производственной деятельности и деятельности человека. Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются охрана здоровья человека, поддержание или восстановление качественного состояния окружающей среды, использование новейших научно- технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий, комплексная переработка материально- технических ресурсов.

Международные обязательства Российской Федерации в части обращения с отходами выполняются в соответствии с Базельской Конвенцией «О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением». Ратифицировав данный международный документ с 1 мая 1995года, Россия поставила правовой заслон на пути завоза на территорию страны промышленных отходов из других стран мира. Во исполнение требований Базельской конвенции Правительство Российской Федерации приняло постановление от 1 июля 1996 г. № 766-ФЗ «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов», в нем определен нормативный порядок обращения с опасными отходами во время экспортных, импортных и транзитных операций. Разрешения на перевозку таких отходов выдается Министерством Природных ресурсов и экологии РФ.

Атмосферный воздух — один из важных компонентов среды обитания, которая окружает человека, он незаменимый природный источник. Обострение экологической ситуации связанной с загрязнением атмосферного воздуха дало основание для принятия закона об охране атмосферного воздуха. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» регулирует правовые отношения в области охраны воздушного бассейна от загрязнений, которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. В статье 3 данного закона сформирована государственная политика по охране атмосферного воздух исходя из приоритетов охраны жизни и здоровья населения. Нормативы предельно допустимых выбросов вредным веществ в атмосферу устанавливаются территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти (ст.12 закона).

18 стр., 8696 слов

Система управления охраной окружающей природной среды на примере ...

... образования и подготовки персонала; обмена опытом в области охраны окружающей среды; поощрения к внедрению систем управления окружающей средой для поставщиков и подрядчиков. Политика предприятия в области окружающей среды должна регулярно контролироваться. Цель контроля – проверить ...

В соответствии с требованиями ст.15, запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и окружающей среды не установлена. Важным общим вопросом охраны атмосферного воздуха является установление платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ (ст.16 п.3).

Важнейшие экологические требования отражены в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения», закон гарантирует право граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека. Под благоприятной средой жизнедеятельности человека подразумевается состояние среды обитания (совокупность природной и искусственной среды), при которой отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека и имеются возможности для восстановления нарушенных функций в организме человека.

Кроме вышеназванных важнейших законов на территории Российской Федерации разработаны, и действует ряд других документов, закрепляющих требования к охране окружающей среды. К ним относятся: Закон РФ «О недрах» (1992г.); Земельный кодекс Российской Федерации (2001г.); Водный кодекс РФ (1995г); Лесной кодекс (1997г.), устанавливающие правовые отношения при изучении, использованию и охране недр, защиту окружающей среды от возможного вредного воздействия при использовании земли, водных объектов, лесных массивов.

Задачей на перспективу является написание Экологического кодекса Российской Федерации, который буде представлять собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования и смог бы регулировать не только природоохранные проблемы, но и скорректировал все законы, касающиеся природопользования.

Указы и распоряжения Президента, а также Постановления Правительства затрагивают широкий круг экологических вопросов, о чём трактуют Указ от 16 декабря 1993г «О федеральных природных ресурсах», Указ от 1 апреля 1996г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», «Положение об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух» №847 от 28.11.2002г. Нормативные акты природоохранных министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей среды издаются в виде постановлений, инструкций, приказов и считаются обязательными для других министерств, ведомств, физических и юридических лиц.

Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» закрепляет контроль или мониторинг состояния окружающей среды. Мониторинг заключается в наблюдении за соответствием объектов окружающей среды, ее физическим, химическим и биологических параметров и сравнение их к существующим нормативам, с целью предупреждения о создающихся критических ситуациях, вредных или опасных для жизнедеятельности и здоровья людей и других живых организмов.

Нормативные акты субъектов РФ, местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно- правовые акты в области охраны окружающей среды. Вопросы охраны окружающей среды на территории субъектов отражены в региональном законодательстве и программах. Основными целями программ являются улучшение экологической обстановки на территории региона и в районах с наибольшими нарушениями экологических и санитарных нормативов охраны и качества окружающей природной среды, в т.ч. охрана водных объектов от загрязнения за счет очистки и обеззараживания отводимых производственно-бытовых сточных вод, сокращение выбросов вредных химических веществ за счет проведения модернизации объектов теплоснабжения и т.д. Реализация программ позволяет повысить экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность при организованном размещении отходов производства и потребления.

Цель экологического законодательства состоит в обеспечении экологических интересов общества. Эффективность экологической политики и эколого-правовых норм определяется реальным состоянием общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Основной проблемой правоприменительной практики является обеспечение неотвратимости юридической ответственности за причинение вреда природной среде и здоровью человека. Законодательство в сфере охраны окружающей природной среды, являясь одной из отраслей законодательства, обладает всеми общими признаками, характеризующими его самостоятельность и обособленность.

природоохранный политика экология

1.3 Совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды

Как отмечалось выше, формирование Федеральное российского законодательства в области природопользования началось еще в 90-е годы. Но на данном этапе развития государства вопросы, связанные с охраной окружающей природной среды, являются одними из центральных. Ведётся работа по модернизации, упорядочению экологического законодательства. В 2006 году были приняты новые редакции Водного и Лесного кодексов Российской Федерации. Оба кодекса введены в действие с 1 января 2007 года. Тем не менее, требуется дальнейшее совершенствование законодательства в этих областях, принятие ряда подзаконных актов. В 2007 году был рассмотрен и одобрен ряд ключевых федеральных законов, регулирующих различные аспекты использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Среди них:

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Поправки направлены на борьбу с браконьерством.

Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». Поправки направлены на решение проблемы приватизации водных объектов.

Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации». В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» уточнены формулировки некоторых терминов, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах.

. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

В настоящее время ведётся работа над Климатической доктриной РФ и Экологическим кодексом РФ.

Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.

В то же время уменьшение экологических барьеров в последние годы не столько ускорило экономический рост, сколько создало условия для поддержания устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.

В силу нечеткого правового регулирования и отсутствия механизма стимулирования плательщиков к выполнению природоохранных мероприятий действующая система платежей за загрязнение окружающей среды не выполняет ни фискальных, ни регулирующих функций.

Система налогообложения природопользователей не создает в должной степени условия для стимулирования рационального недропользования, и инвестиционной привлекательности низкопродуктивных месторождений.

Недостаточно развита нормативно-правовая база в области агролесообустройства, способствующего обеспечению полноводности рек и водоемов, чистоты воды, оптимизации фитосанитарного состояния агроландшафтов.

Принимаемые нормативные акты иногда усугубляют и без того сложную экологическую ситуацию: в частности, приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»:

в нарушение действующего законодательства изменил порядок исчисления платежей за размещение отходов, приведший к росту сумм платежей до размеров, несовместимых с ведением экономической деятельности в основных отраслях экономики России;

противоречит действующему водному законодательству, содержит ссылки на отсутствующие механизмы нормирования, что приводит к предъявлению предприятиям заведомо невыполнимых требований;

— содержит избыточные административные процедуры.

Сложившаяся ситуация, в том числе противодействие предпринимателей взиманию экологических платежей, требует незамедлительного принятия законопроекта «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».

Эффективному развитию рационального природопользования, природоохранной деятельности способствовал бы переход к новой разрешительной системе, базирующейся на технологическом нормировании.

Действующая система нормирования негативных воздействий на окружающую среду характеризуется необоснованно завышенными требованиями к качеству выбросов, сбросов, размещению отходов предприятий. Она не стимулирует проведение природоохранных мероприятий из-за недостижимости установленных нормативов.

В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. При этом действующая система управления не только не стимулирует процессы ликвидации и переработки отходов, а скорее способствует их накоплению на территориях предприятий и в местах для этого не предназначенных. Многие нормативные и методические документы в сфере обращения с отходами устарели и не соответствуют не только современному научно-техническому уровню, но и находятся в серьезном противоречии с международными нормами и правилами. Необходима разработка новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также разработка финансирование федеральной целевой программы «Отходы производства и потребления (2009 — 2013 годы)».

Государственная политика в области обращения с отходами остается малоэффективной, отсутствуют долгосрочные программы в этой области. С 2004 года прекращена реализация подпрограммы «Отходы», входившей в состав федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы (2002 — 2010 г.г.)». Реализация последней досрочно прекращена с 2005 года.

В Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ряд определений введены без расшифровки. В частности это относится к понятию «наилучшая существующая технология», для которого не уточнены критерии отнесения технологий к этой категории и не приводится обоснование выбора этих технологий. За рубежом «наилучшие доступные технологии» эффективно внедряются во всех отраслях промышленности уже более 10 лет, с момента вступления в силу Директивы 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Эта директива требует, чтобы государства-члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах с использованием «наилучших доступных технологий».

Не используется должным образом то обстоятельство, что Россия имеет в природоохранной сфере уникальный потенциал глобального уровня. Данное обстоятельство необходимо иметь в виду, так как природоохранная проблематика все более выдвигается на передний план мировой политики. Однако на практике оказывается, что при выгодности участия страны в многосторонних экологических соглашениях из 17 принятых мировым сообществом в течение последних пяти лет конвенций и протоколов Россия присоединилась или ратифицировала только 3.

Положение осложняется тем, что из-за издержек реформы системы органов исполнительной власти и исключения из Федерального закона «Об охране окружающей среды» статьи 15 «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды» за пределами компетенции федеральных органов исполнительной власти осталось централизованное решение проблем, связанных с охраной окружающей среды программно-целевыми методами. Вопросами научно-технического развития в области охраны окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий, переработки накопленных отходов, методологий технологического нормирования, межсубъектного и международного сотрудничества, занимаются одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, нередко дублируя друг друга.

ГЛАВА 2. Организация государственного управления в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды

.1 Сущность управления природопользованием и охраной окружающей среды

Природопользование — один из самых сложных объектов управления, оно находится на стыке взаимодействия естественных и общественных процессов. В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо).

Отсюда — чрезвычайно важная роль научного обоснования управленческих решений на всех уровнях управления природопользованием.

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования природных ресурсов.

Управление природопользованием — это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.

Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления — это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Основные из них:

·административные (командно-распорядительные) — обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.

·экономические — создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;

·социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных погодных условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличение продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранение эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

·организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются:

·нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

·учет природных объектов и ведение природных кадастров;

·осуществление мониторинга окружающей среды;

·экологический контроль, экспертиза и аудит;

·эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

·экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

·разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

законности управления;

комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.

Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.

Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

2.2 Органы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Согласно ст. 42 Конституции каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду. Охрана окружающей среды осуществляется с помощью структур, выполняющих специальные задачи в области экологического планирования, контроля, надзора и управления. Эти структуры наделяются специальными полномочиями и, выполняя их, обеспечивают реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Функции управления отношений в сфере, связанных с охраной окружающей среды, присущи, прежде всего, исполнительным органам государственной власти. Содержание этих функций вытекает их Конституции Российской Федерации и охватывает такие вопросы, как защиту прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, режим особо охраняемых природных территорий, вопросы овладения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Государственные органы в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, выполняют свои функции через территориальные, созданные в первую очередь в соответствии с административно-территориальным делением страны, и региональные, осуществляющие деятельность на территории соответствующих экологических регионов.

Деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования охватывает три главных направления:

государственный экологический мониторинг;

государственная экологическая экспертиза, как форма предупредительного контроля;

экологический контроль( государственный экологический контроль, муниципальный контроль, производственный экологический контроль, общественный экологический контроль).

Государственный экологический мониторинг. Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Информация о состоянии окружающей среды, её изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

Государственная экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права. Она состоит в проверке содержания представляемой на экспертизу проектной документации силами специально создаваемых экспертных комиссий, состоящих из компетентных специалистов (учёных и практиков), определении экологической допустимости проектируемой деятельности. Результаты государственной экологической экспертизы в каждом случае оформляются в виде заключения, которому придаётся обязательная юридическая сила. Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Российской федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Государственный экологический контроль. Государственный экологический контроль осуществляется инспекторским персоналом уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Должностные лица (инспектора) органов государственного экологического контроля проверяют выполнение планов и мероприятий по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, контролируют соблюдение экологического законодательства и подзаконных нормативных актов и принимают меры к поддержанию должного экологического правопорядка и привлечению нарушителей к ответственности.

Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с полномочиями имеют право в установленном порядке:

посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения;

знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их контрольных функций;

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранительного законодательства;

требовать устранения выявленных недостатков, давать указания или заключения, имеющие обязательный характер;

привлекать виновных лиц к административной ответственности;

принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений и иных объектов и любой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и несущей потенциальный опасность для здоровья человека.

Система органов имеющих полномочия в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, на уровне Российской Федерации была в 2004 году реорганизована в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этим Указом установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти, входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности;

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

б) в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно- правовое регулирование.

Федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

б) в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ.

в) не вправе осуществлять нормативно- правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

В структуру федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности входят:

·Министерство природных ресурсов и экологии РФ

·Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

·Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

·Федеральное агентство водных ресурсов;

·Федеральное агентство по недропользованию;

·Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

·Федеральное агентство лесного хозяйства

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности представлен выше

В различных источниках встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды, «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов выделяют несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи. Осуществляют их разные субъекты. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

К функциям государственного управления можно отнести

а)определённые стратегии (принятие государственных концепций и планирование в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов)

б)учёт природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в форме мониторинга и ведения кадастров)

в)распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями

г)пространственно-территориальное устройство природных ресурсов

д)разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду

е)нормотворчество

ж)контроль и надзор

з)разрешение споров (кроме подсудных)

Методы управления иногда подразделяются на административные- собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические- создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические- агитация, воспитание, образование и т.п..

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности на федеральные и территориальные.

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы или власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Деятельность Президента и Правительства в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за ними.

Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции.

Её образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановление Правительства РФ на осуществление экологического управления.

2.3 Разделение полномочий по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на федеральном и региональном уровнях

Наиболее сложной проблемой, вытекающей из Конституции РФ, является проблема разграничения полномочий по управлению природными ресурсами и охраной окружающей среды в пределах «совместного ведения» этого вопроса между Российской Федерацией и её субъектами.

В Конституции есть указание, что разграничение полномочий осуществляется по средствам заключения договоров между РФ и субъектами РФ. Однако четкой процедуры заключения подобных договоров не существует.

Остаются нерешенными вопросы:

Между какими именно органами государственной власти должен заключаться договор (между министерствами, правительствами, законодательными органами)?

Может ли договор быть заключён по тем предметам совместного ведения в отношении которых, ещё не приняты федеральные законы?

Кто и как должен осуществлять распоряжение природными ресурсами и управление качеством окружающей среды на период до выхода соответствующих законов или заключения соответствующих договоров?

В основе большинства юридических проблем в области охраны окружающей среды и природопользования лежит нерешённость ключевого вопроса о собственности на природные ресурсы. Конституция допускает существование разных форм собственности на природные ресурсы, в том числе и частной. Гражданский кодекс Российской Федерации относит большую часть природных ресурсов к недвижимости, (земельные участки, участки недр, водные объекты и леса) уточняя, что государственная собственность на природные ресурсы и земли возможна лишь в двух вариантах: федеральная собственность и собственность субъекта Федерации, ничего не упоминая при этом о совместной собственности на природные ресурсы и земли.

Вместе с тем в Гражданском кодексе сказано, что распоряжение имуществом, находящимся в совместной собственности осуществляется по взаимному согласию всех участников. Это с одной стороны, означает необходимость заключения уже упоминавшихся соглашений между Российской Федерацией и каждым из её субъектов, с другой стороны, отдаёт окончательное решение этих вопросов на уровень действия специальных законов.

В то же время проекты законов, как правило, составляются федеральными ведомствами и в интересах федеральных органов власти.

В действующих федеральных законах речь идёт практически только о государственной собственности, понимаемой как федеральная.

Следует отметить, что в действующих федеральных законах:

субъекты владения природными ресурсами не названы, или названы нечетко (например, «народ, проживающий на данной территории», при неопределенности терминов «народ» и «территория»);

распоряжение природными ресурсами, объектами окружающей среды осуществляется органами государственной власти: либо только федеральными органами местного самоуправления и имеют большие полномочия в отношении стандартов (нормативов) качества окружающей среды, однако последние окончательно утверждаются на федеральном уровне. Региональные и местные органы власти могут устанавливать только временные нормативы;

определение видов налогов, распределение финансовых потоков, образующихся от оплаты налогов за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, находятся в компетенции федеральных органов власти, власти субъектов федерации и могут частично корректировать лишь размеры налогов и платежей за загрязнение окружающей среды на своей территории.

Таким образом, основными законодательные полномочия по управлению использованием природных ресурсов и охране окружающей среды находятся у федеральных органов власти. В тоже время, подавляющее большинство пользователей природными ресурсами (предприятия, транспорт коммунальные службы) находятся главным образом под юрисдикцией местных и региональных участков под строительство и выдачи разрешения на хозяйственную деятельность. К тому же и местные и региональные органы власти часто имеют большие финансовые и материальные возможности для обеспечения управления природопользованием, однако не имеют для этого достаточной легитимной основы.

Структура и функции органов управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов.

Противоречия в законодательных и нормативных актах Российской Федерации отражены и в структуре органов управления, будучи в значительной степени унаследованной от советского государственного аппарата, обусловлена имеющимися финансовыми и кадровыми возможностями.

В основе её лежит отраслевой подход наряду с Федеральным министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов имеются федеральные отраслевые ведомства (по лесным ресурсам, по недрам, по водным ресурсам и водному хозяйству, по земельным ресурсам, охотничьим ресурсам, по рыболовству, по гидрометеорологии, по санитарно-эпидемиологическому надзору).

В других федеральных министерствах (энергетики, сельского хозяйства, здравоохранения, обороны и т.д.) имеются подразделения, занимающиеся вопросами управления охраны окружающей среды в рамках сферы их компетенции. Функции же большинства федеральных органов, ответственных за охрану окружающей среды и использование природных ресурсов, пересекаются или дублируются.

Особенно это касается мониторинга состояния окружающей среды, регионального контроля за деятельностью природопользователей и выдачи разрешений на использование природных ресурсов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации пользуясь более широкими правами, предоставленными им Конституцией РФ, также создают министерства и департаменты, ответственные за управление в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. При этом функции этих органов также могут дублировать функции федеральных органов управления. В РФ пока не существует устоявшихся организационных форм сотрудничества представителей органов управления федерального и регионального уровня, хотя в некоторых регионах при губернаторах существуют консультационные комиссии по окружающей среде, в которые входят как территориальные представители федеральных ведомств, так и представители местных органов власти и общественных организаций.

Российский механизм управления природопользованием первоначально базировался на командно-административной системе, в основе которой экологические стандарты, жёсткое планирование природоохранной деятельности её финансирование из государственного бюджета. В последние годы механизм управления природоохранной деятельностью развивается уже в условиях переходной экономики, и командно-контролирующая система управления сменяется новой системой, которая предполагает широкое применение экономических инструментов. Базой экономического механизма служит система платежей за загрязнение, которые поступают в экологические фонды , призванные формировать основу финансирования природоохранной деятельностью в переходной экономике . Вероятнее всего введение платежей за загрязнение и увеличение ставок платы за выбросы в ближайшее время никак не отразятся на состоянии окружающей среды, тем не менее основной результат применения платежей в период переходной экономики- увеличение доходной базы уже ощутим.

Существуют два основных типа природоохранных технологий: «конца трубы» и комплексные «малоотходные». В случае комплексных технологий трудно посчитать затраты на охрану окружающей природной среды как таковые, т.к. невозможно расчленить производственный процесс и определить, где затраты на производство, а где — на охрану природы. Снижая нагрузку на природу, осуществляя переработку и извлечение вредных компонентов предприятие в то же время производит дополнительную продукцию в которой оно заинтересовано. Предприниматель-инвестор принимает во внимание все экономические характеристики: позитивные экологические результаты экономии на платежах за загрязнение или на штрафах, доход от продажи дополнительной продукции, не определяя, какая именно часть затрат принесла тот или иной доход.

Плата за загрязнение — наиболее эффективный регулятор для периода развития экономики.

Именно акт введения платежей за загрязнение, основанных на экономической оценке ассимиляционного потенциала, установление адекватных цен на природное сырьё в условиях развития рыночных отношений может стать одним из факторов развала старой воспроизводственной структуры. При этом сами платежи выполняют весьма скромные стимулирующие функции.

Но структурная перестройка с формированием нового сектора экономики, занимающегося выпуском природоохранного оборудования, делает природоохранные издержки производительными и дающими импульс развитию. Таким образом, в России введение платежей за загрязнение лишь первый и пока единственно возможный шаг, по созданию экономического механизма управления природоохранной деятельностью.

В Российской Федерации в основу устойчивого развития регионов должны быть положены следующие положения

повышение эффективности использования первичных ресурсов с учётом ассимиляционного потенциала и уровня экономического; освоения региона для достижения целей экологической безопасности

увеличение доли утилизации отходов в различных видах производства;

комплексное использование вторичных ресурсов;

уменьшение ресурсоёмкости производств;

снижение доли затрат энергии и ресурсов на производство единицы продукции, уменьшение числа отходов;

формирование нового менталитета, в котором должны преобладать экологические приоритеты и ценности;

экологизация образования;

правовое обеспечение природоресурсного и природоохранного регулирования;

формирование сбалансированных финансовых потоков природоресурсной и природоохранной составляющих природопользования.

Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности в регионах, исходя из Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в РФ» должна учитывать:

экологически обоснованное размещение производительных сил с учётом ассимиляционного потенциала природных комплексов;

сбалансированное, синергетическое использование природных ресурсов;

предупреждение возникновения противоречий между развитием производительных сил и необходимостью сохранения природных экосистем.

2.4 Совершенствование государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Одной из основных проблем на нынешнем этапе социально-экономического развития России является построение эффективной системы управления охраной окружающей среды и природопользованием, реализующей современные международно-признанные принципы и механизмы в данной области, и обеспечивающей экологически сбалансированное развитие экономики и социальной сферы страны.

Изменившаяся в последние два десятилетия структура экономики, старение основных фондов, возросшая аварийность производства и другие факторы обусловили как увеличение, так и снижение негативного воздействия антропогенной деятельности практически на все компоненты и объекты окружающей среды. При этом нарастание остроты экологических проблем в ряде регионов и городов страны вызвали усиление озабоченности населения, общественных организаций, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, уровень энерго- и ресурсопотребления как при производстве продукции, так и в сфере жизнеобеспечения остается недопустимо высоким. В этой связи современные условия социально-экономического положения России диктуют необходимость всемерного реформирования нормативных правовых основ и инструментов регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования.

Степень реагирования государства на новые экологические вызовы в условиях изменившихся методов хозяйствования и принципиально иных социально-экономические реалий неадекватна характеру и уровню этих вызовов. Действующая система экономического регулирования не учитывает объективных финансовых потребностей в области охраны окружающей среды и природопользования, международно-признанный принцип «загрязнитель платит» используется не в полной мере, система экономического стимулирования внедрения энерго- и ресурсосберегающих, природоохранных, мало- и безотходных технологий практически не создана. Не учтены финансовые потери промышленных компаний в условиях глобального экономического кризиса.

В этих условиях на первый план должна быть выдвинута задача создания комплексной системы управления охраной окружающей среды и природопользованием, включающей правовые основы, регулирующие механизмы, в том числе экономические и финансовые инструменты. Требуется целенаправленная работа по дальнейшему совершенствованию методов эколого-экономического прогнозирования, формирования и реализации природоохранных программ и мероприятий. В существенном развитии нуждается практика стимулирования инвестиционной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования, включая вопросы применения экономических инструментов в целях ускорения внедрения наилучших существующих технологий, а также использование прогрессивных организационных форм решения приоритетных экологических проблем.

В сфере охраны окружающей среды и природопользования слабо используется на федеральном уровне программно-целевой метод управления. При этом разработка и реализация в настоящее время целевых программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов на региональном уровнях управления должным образом не координируется, что, соответственно, приводит к существенному снижению их экологической и социально-экономической эффективности.

Одним из основных направлений совершенствования природопользования и обеспечения экологической безопасности является формирование системы мер по обеспечению устойчивого развития, базирующихся на разработке и внедрении новых и максимальном использовании существующих экологически приемлемых (безопасных), мало- и безотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий на основе методологии «наилучших доступных технологий».

Нуждается в совершенствовании федеральное природоохранное законодательство, которое значительно отстает от современных экономических отношений, не обеспечивает должного развития правового поля по охране окружающей среды и природопользованию, и не направлено на создание комплексной системы управления в данной сфере. В правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не учитывающий общую взаимосвязь всех компонентов окружающей среды. Значительное число нормативных правовых актов в этой сфере (по оценкам более чем 600 нормативных актов, которые были приняты за последние 50 лет) приводит к отсутствию единообразия в терминологии, появлению правовых коллизий, несоответствию экологических требований социально-экономической ситуации в стране.

Передача в рамках административной реформы ряда полномочий от федеральных органов исполнительной власти субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям явилось своевременной мерой, которая, однако, обусловила ряд новых проблем.

Необходима кодификация норм и подготовка Экологического кодекса, что позволит закрепить в нем соответствующие нормы с учетом современных тенденций в отечественном и зарубежном законотворчестве.

Дальнейшего развития требует водное законодательство, которое не обеспечивает построение системы адаптивного управления водными отношениями. Декларативность принципа «вода следует за землей» Водного кодекса Российской Федерации предполагает принятие значительного числа подзаконных нормативных правовых актов, в том числе по вопросам постановки на кадастровый учет и межевания земель.

Необходимо развитие нормативной правовой базы в области охраны недр, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, охраны и воспроизводства объектов животного и растительного мира и др., в том числе, в части:

уточнения полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр (государственного геологического контроля);

формирования требований к технологиям производства и техническим средствам, обеспечивающих снижение удельных показателей выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образование отходов;

установления методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде и природным ресурсам, в том числе объектам животного и растительного мира, включая объекты, занесенные в Красную книгу субъектов Российской Федерации.

Существенного развития требует законодательное, нормативно-методическое и организационное обеспечение (включая техническое, кадровое и др.) государственного экологического контроля, природоохранного и природоресурсного нормирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Не до конца решены вопросы осуществления государственной экологической экспертизы и разрешительной деятельности (включая согласование проектов документов) в области негативного воздействия на окружающую среду.

Необходимо поднять на новый уровень работу по развитию особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которая имеет ряд существенных недостатков. Должны быть созданы механизмы эффективной охраны таких территорий. Требуется развитие системы ООПТ и создание прочной вертикали управления ими.

Остаются нерешенными вопросы законодательного обеспечения установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, повышения эффективности экономического стимулирования природоохранной деятельности, включая установление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, определение мер поддержки предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и рациональное природопользование.

Требуется уточнение ряда норм КоАП РФ, касающихся административной ответственности за нарушения природоохранного законодательства и полномочий должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Реформирование природоохранного законодательства должно осуществляться с учетом предложений представителей бизнеса.

Действующее природоохранное и природоресурсное законодательство нельзя признать достаточным, а государственную систему управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования эффективной. Существующие коллизии в законодательстве препятствуют динамичному росту экономики.

Статьей 17 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, установленные в Конституции, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Глава 2 Конституции содержит положения, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, среди которых в соответствии со статьей 42 Конституции к правам человека (гражданина) в области экологического законодательства относятся следующие права:

право на благоприятную окружающую среду;

право на достоверную информацию о ее состоянии;

право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека (гражданина) экологическим правонарушением.

Указанные экологические права граждан могут быть обеспечены только во взаимодействии с иными конституционными правами граждан, включая права на создание объединений (статья 30 Конституции), на проведение собраний, демонстраций, митингов, шествий, пикетирований (статья 31 Конституции), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29 Конституции), обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления (статья 33 Конституции), на защиту прав и свобод (статья 45 Конституции) и иными правами.

Немаловажную роль в развитии экологических прав граждан играют нормы международного права.

Международные декларации и конвенции, регулирующие вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, образуют правовую основу межгосударственных отношений в защите основных экологических прав и свобод человека и гражданина. Среди них такие, как Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 год), Декларация министров по вопросам окружающей среды региона Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций (София, 25 октября 1995 год), Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного права (Страсбург, 4 ноября 1998 года), Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 год), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25 февраля 1991 год).

Из перечисленных международных актов Российской Федерации подписана, но не ратифицирована Конвенция Эспо.

Конституционные экологические права граждан Российской Федерации конкретизированы в законодательстве об охране окружающей среды и о природопользовании. Так в статье 11 Федерального закона № 7-ФЗ закреплены права граждан, осуществление которых способствует реализации основополагающих (конституционных) прав граждан.

Статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы управления природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, особо охраняемыми природными территориями к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно, региональные органы, являясь исполнительным органом управления общей компетенции, должны осуществлять, наряду с решением других задач, государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды, главная функция которого — подзаконное нормотворчество.

Основными задачами совершенствования экономических и финансовых механизмов регулирования управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды являются: обеспечение приоритета изъятия природно-ресурсной ренты перед налогообложением оплаты вложенного труда и капитала и соответствующее изменение структуры налогообложения; включение в экономические показатели реальной все возрастающей ценности природных объектов и услуг и их учет при принятии решений; формирование и применение налоговой и тарифной политики, стимулирующей переориентацию экспорта с сырья на продукты глубокой переработки; создание и применение системы налогов и пошлин, обеспечивающих преимущества экологически чистых технологий, товаров и услуг вне зависимости от страны производства; развитие системы перераспределения средств между субъектами Российской Федерации с учетом их вклада в обеспечение целостности природных систем, в том числе используемых малочисленными народами для традиционного хозяйствования; совершенствование методики определения величины компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в процессе хозяйственной деятельности и обеспечение их неукоснительных выплат, в том числе в натуральной форме; неукоснительное обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности; содействие развитию экологического аудита действующих предприятий, экологическому предпринимательству, разных форм и добровольной сертификации; установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, за возможные негативные воздействия на окружающую среду; создание условий для внедрения рыночных механизмов охраны природы, включая залогово возвратных механизмов, стимулирующих повторное использование и вторичную переработку промышленных товаров, продажу прав на загрязнение и т.п.; создание условий для внедрения системы лизинга промышленных товаров длительного пользования, в том числе для личных нужд; совершенствование механизмов приватизации с учетом экологического фактора (учет прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий, экологическое страхование и др.); продвижение схем международных расчетов и взаимозачетов с учетом средообразующей роли стран для биосферы Земли в целом (включая схему «долги за природу»); использование механизмов зачета квот на выбросы парниковых газов для обеспечения инвестиций в экологизацию и модернизацию отечественного производства; обеспечение прямой зависимости финансирования природоохранных мероприятий от уровня воздействия на природные системы, в том числе через специализированные фонды; формирование условий для стимулирования благотворительности в России, включая предоставление гражданам Российской Федерации права на целевое направление части налогов на финансирование благотворительной деятельности, в том числе экологической.

Государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования на территории регионов должно осуществляться только через законотворческую деятельность, планирование и реализацию природоохранных мероприятий, государственный экологический контроль.

Государственное управление, направленное на обеспечение исполнения требований экологического (природоохранного и природоресурсного) законодательства, на территории регионов должно осуществляться специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и природопользования, а система государственного регулирования, контроля и надзора в природоохранной сфере на региональном уровне — функционировать в тесном взаимодействии федеральных и региональных территориальных государственных органов.

Глава 3. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды в Новгородской области

.1 Организационные основы реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды в Новгородской области

Одной из центральных проблем российской региональной, равно как федеральной природоохранной политики является неразвитость стратегического планирования, отсутствие концепции и стратегии действий. Попытки создать стратегию устойчивого развития предпринимались только с помощью западных партнеров или российских консультационных организаций, которые используют в своей работе западные методологии.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», полномочия органов государственной власти субъектов Федерации были значительным образом сокращены в их числе остались только:

полномочия по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны 14 окружающей среды;

обеспечение населения достоверной информацией о ее состоянии на территориях соответствующих субъектов Федерации;

создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения и ряд иных.

Что же касается полномочий органов местного самоуправления, было осуществлено разделение муниципальных образований по видам на городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа, и каждый из видов муниципальных образований был наделен несколько разным спектром полномочий.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» внес значительные изменения в природоохранное законодательство. В частности на уровень субъекта Федерации частично перейдут функции государственной экологической экспертизы.

В целях наиболее эффективного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов 20 Российской Федерации и устранения неопределенности в вопросе об их принадлежности формулируется закрытый перечень полномочий органов федерального уровня, а перечень полномочий органов регионального уровня оставляется открытым. Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют.

Важной составляющей государственной природоохранной политики является формирование экологического законодательства регионального уровня. Актуальность этого направления объясняется как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды.

В результате основным уровнем формирования государственной природоохранной политики стал региональный. Роль региональных комитетов охраны природы в правительствах субъектов федерации определялась сложившейся в регионе экономической ситуацией, остротой экологических проблем, активностью регионального экологического движения. Например, диверсифицированная промышленность Самарской области, продолжавшая функционировать в период кризиса, порождала большое количество экологических проблем, поэтому внимание властей к экологическому управлению всегда оставалось довольно высоким по сравнению с другими регионами. В Вологодской области острая экологическая ситуация была связана с деятельностью компании «Северсталь» (Череповец), многочисленные протесты экологического движения (местного и общероссийского) стимулировали развитие экологического управления как в регионе, так и на самой компании. В обеих областях комитеты охраны природы стали сильными и влиятельными организациями.

В ряде регионов были созданы параллельные структуры экологического управления (департаменты природопользования и охраны природы при региональных администрациях).

Практически во всех регионах принимались собственные природоохранные законы.

Сходные процессы происходили и на местном уровне. Финансирование местных отделов природоохранных структур сокращалось, и они постепенно превращались в департаменты муниципалитетов, а их работа зависела от позиции местных властей и от размеров городского бюджета.

Таким образом, практически с начала 90-х годов, экологическое управление развивается, прежде всего, на региональном уровне и все меньше зависит от решений федеральных властей.

Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной природоохранной политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это — наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы.

К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение санитарного благополучия населения;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

организация и содержание муниципальной информационной службы.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции имеют различные наименования: Комитет охраны окружающей среды и природопользования (Саратовская область), Министерство природных ресурсов (Свердловская область), Департамент недропользования и экологии (Тюменская область), Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Удмуртская Республика), Министерство промышленности и природных ресурсов и Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности (Челябинская область) и т. д.

Недостатком законодательства ряда субъектов РФ является то, что принятые в них законы об охране окружающей среды не регулируют отношения природопользования. Тем самым деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции по управлению природными ресурсами не получила законодательного закрепления. Наиболее удачным является Положение о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области. Во-первых, Комитет имеет наименование, отражающее суть его деятельности. Во-вторых, основные задачи Комитета сформулированы по главным направлениям его деятельности.

Изложение задач, функций и полномочий органов исполнительной власти специальной компетенции в положениях об этих органах не коррелирует с функциями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, закрепленными в указе Президента 24 РФ от 3 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также в положениях о федеральных министерствах, федеральных агентствах и федеральных службах. Эти различия не основаны на специфике управленческой деятельности в субъектах РФ и их нельзя считать оправданными.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета установлены Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Федеральным законом «О животном мире», а также Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Примером практического осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ является лесное хозяйство.

Принятию органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений предшествовали издание ряда актов, а также значительная организационная работа. Изучение ряда положений о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования позволило выявить в них недостатки при решении вопросов их взаимодействия и координации с органами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому предлагается в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции в данной сфере, а также о соответствующих территориальных органах федеральных органов исполнительной власти предусмотреть развернутые нормы об их взаимодействии и координации деятельности.

Органами, осуществляющими природоохранную политику в Новгородской области, являются:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Новгородской области;

Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Новгородской области;

Администрация Новгородской области, в частности, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области.

Рассмотрим их основные функции.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Новгородской области является территориальным органом регионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории Новгородской области.

Территориальный орган в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, законодательством Новгородской области, актами Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также настоящим Положением.

Территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, иными организациями.

Территориальный орган подчиняется непосредственно Росприроднадзору, а в оперативном отношении — Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу.

Территориальный орган осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

Осуществляет контроль и надзор:

. в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти Новгородской области;

. в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

. за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

. за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

. за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

. за исполнением органами государственной власти Новгородской области переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

. за исполнением органами государственной власти Новгородской области переданных им полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Осуществляет контроль за соблюдением:

. выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

. выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

. выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

. режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

. выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности Росприроднадзора.

Осуществляет:

. государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, и (или) в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти Новгородской области;

. государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий федерального значения;

. государственный пожарный надзор в лесах.

Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Новгородской области является территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Основными задачами Управления являются:

. Государственный надзор и контроль в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления).

. Государственный надзор и контроль в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и охраны недр.

. Государственный надзор и контроль в сфере промышленной безопасности.

. Государственный надзор и контроль в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей).

. Государственный надзор и контроль в сфере безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.

. Государственный надзор и контроль в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.

. Осуществление в установленном порядке и в пределах компетенции лицензирования и разрешительной деятельности, организация и проведение государственной экологической экспертизы.

. Государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.

Закон Новгородской области от 7 апреля 2006 г. № 657-ОЗ «О полномочиях Администрации области в области экологической экспертизы» принят на основании Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в целях определения полномочий Администрации области в области экологической экспертизы.

К полномочиям Администрации области относятся:

) получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории области;

) делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на территории области и в случае возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории области хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другим субъектом Российской Федерации;

) принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий области;

) организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

) осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти области;

С 1 января 2003 года создан комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области. Деятельность Комитета позволила в значительной мере заполнить ту брешь, которая образовалась в последние годы в рядах профессиональных экологов (после реформирования Госкомэкологии РФ в мае 2000 г.).

Жизнь подтвердила своевременность и правильность создания областного природоохранного комитета, а наши соседи (Псковская и Тверская области), ощутившие в полной мере отсутствие реальных механизмов реализации своих полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, и значительно выросших с 1 января 2007 года, только в конце 2006 г. приступили к формированию аналогичных структур.

В соответствии с областным законом от 29.07.2004 № 310-ОЗ «О системе органов исполнительной власти Новгородской области», в целях осуществления полномочий области в области охраны окружающей среды и природных ресурсов Постановлением Администрации Новгородской области от 28 апреля 2006 г. № 217 «Об утверждении Положения о комитете по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области» значительно расширены полномочия Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области.

Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области является органом исполнительной власти области, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды.

Деятельность комитета координирует заместитель Главы администрации области, руководитель департамента продовольственной политики области. Председатель комитета является главным государственным инспектором области по охране природы.

Структура комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области определяется Указом Губернатора Новгородской области от 2 июля 2008 г. № 159:

Основными задачами комитета являются:

. Проведение региональной политики в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами, использования и охраны водных объектов, проведения государственной экологической экспертизы.

. Разработка и участие в реализации программ в области охраны окружающей среды области.

. Организация, координация и контроль выполнения природоохранных работ и мероприятий в пределах полномочий комитета.

. Осуществление государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

. Участие в подготовке и реализации международных договоров и проектов области по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.

. Взаимодействие в пределах своей компетенции с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов области.

Для осуществления полномочий области в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов Постановлением установлено, что областной комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов:

осуществляет государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории Новгородской области в пределах своей компетенции;

в пределах своей компетенции осуществляет принятие совместимых с принципом устойчивого развития мер по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения;

осуществляет государственный экологический контроль за деятельностью в сфере обращения с отходами за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

организует и проводит государственный экологический контроль за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

осуществляет в пределах своей компетенции координацию деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

осуществляет контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности;

ведет учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, подлежащих региональному государственному экологическому контролю;

участвует в разработке предложении по введению ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

участвует в реализации программ, способствующих снижению количества образования отходов, сокращению выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные объекты.

Полномочие по установлению лимитов прописано в п.3.2.4. Положения о комитете, утвержденном Постановлением Администрации Новгородской области от 11 января 2008 года № 4 (нормативный правовой акт), и воспроизводит пункт 2 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В подзаконном правовом акте — Постановлении Правительства РФ от 16.06.2000г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение», прописан только порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в соответствии с п. 4 ст.18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Данный порядок прописан для федеральных органов исполнительной власти (территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору) и не затрагивает вопросы полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленные п.2 ст.18 Федерального закона № 89-ФЗ от 24.06.1998г.

Утверждение территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, не исключает закрепленное Федеральным Законом «Об отходах производства и потребления» полномочие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией устанавливать лимиты на размещение отходов по объектам, не подлежащим федеральному экологическому контролю.

Таким образом, лимиты на размещение отходов, выданные комитетом в соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и Положением о комитете, утвержденным постановлением Администрации Новгородской области, являются законными и не могут быть игнорированы при приеме расчетов платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Возлагая на хозяйствующие субъекты, реализующие свои права и обязанности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, обязанность по начислению сверхлимитных платежей, должностные лица Северо-Западного Управления Ростехнадзора совершают незаконные действия, превышая свои полномочия. Такие действия могут быть обжалованы в судебном порядке.

Если в 90-х годах, когда существовала Госкомэкология, контролирующие функции в Новгородской области в общей сложности были возложены на 60 человек, то сейчас созданы три новые структуры: Ростехнадзор, Росприроднадзор и комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области. По численности они приблизительно такие же, как и Госкомэкология, но специалистов, занимающихся собственно контролем, вдвое меньше.

С 1 января 2007 года новое законодательство передает комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области дополнительные полномочия, соответственно вырастет и численность сотрудников. Но пока правительство не выпустило целый ряд подзаконных актов и тут еще сохраняется неясность опять же в распределении функций.

Тем не менее, в администрации Новгородской области отмечают, что расширение полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет осуществлять деятельность в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования более эффективно и решать местные вопросы экологической безопасности.

В рамках административной реформы постановлением Администрации области от 26.12.2006 № 544 был образован комитет лесного хозяйства Новгородской области взамен реорганизованного Агентства лесного хозяйства по Новгородской области МПР России. Созданная с 1 января 2007 г. структура позволила эффективнее управлять лесными богатствами области: сберегать, восстанавливать и рационально их использовать.

Вопросы разграничения полномочий, предметов ведения, объектов государственного контроля продолжают решаться поступательно и целенаправленно, но еще многое предстоит сделать. Главное, что у областной Администрации есть решимость достойно, правильно и к всеобщему благу управлять в этой сфере.

Таким образом, на современном этапе развития экономических отношений в Новгородской области сложилась региональная система управления природопользованием, экономический механизм функционирования которой сложился по традиционно существующим во всех регионах России схемой.

В существующей системе управления природопользованием и охраны окружающей среды в Новгородской области основными недостатками являются традиционные: ведомственность, отсутствие единого комплексного системного подхода к управлению природопользованием, перекос в сторону централизации и недостаточно обоснованное, часто формальное разграничение полномочий между «центром» и регионами при отсутствии должных возможностей (финансовых, технических, правовых, политических) осуществлять соответствующие властные полномочия, неготовность применять реальные экономические инструменты и методы управления.

С одной стороны, существует потенциальная возможность значительного ее совершенствования, с другой весьма противоречивые интересы регионов, ведомств и добывающих отраслей приводят к тому, что система не может и «не должна» обеспечивать точного и четкого учета, экономической оценки природных ресурсов и контроля их использования, то есть функций, гарантирующих реальное осуществление права государственной собственности на природные ресурсы.

В связи с развитием рыночных отношений в природопользовании и передачей части полномочий регионам происходит реструктуризация системы управления.

Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между РФ и регионами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно.

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления.

Таким образом, политика в области охраны окружающей среды — это набор принципов и мероприятий, реализуемых на уровне государства, сообщества и даже отдельной компании с целью охраны и экономного использования компонентов окружающей среды, а также с целью устойчивого использования природных ресурсов. Экологическая политика регулирует широкий спектр вопросов: охрана и использование атмосферы и наземных экосистем, содействие развитию экологической науки и информации, разработка и реализация системы раннего оповещения и реагирования в чрезвычайных ситуациях, связанных с экологическими авариями и катастрофами.

3.2 Анализ состояния окружающей среды и природоохранной политики в Новгородской области

Для развития любого региона необходимо знать особенности состояния окружающей природной среды.

Охарактеризуем состояние отдельных компонентов окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области, а также проблемы и предпринимаемые на сегодняшний день меры по их устранению.

Атмосферный воздух. Основным критерием благополучия окружающей среды является качество атмосферного воздуха. По данным Государственного Учреждения «Центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в 2011 году уровень загрязнения воздуха в наиболее крупных городах Новгородской области оценивался как низкий, так как индекс загрязнения атмосферы составил менее 5 баллов (по 14 бальной шкале); в Великом Новгороде этот индекс составил — 3,31; в г. Боровичи -0,98; в г. Старой Русса — 0,26. Только 2% от общей численности городского населения страны, где проводились наблюдения, проживает в поселениях с низким уровнем загрязнения атмосферы. Отмечу общее снижение объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников предприятий — с 56,3 тысяч тонн в 2005 г. до 46,1 тыс. тонн в 2011 году. При этом уловлено и обезврежено при помощи специального оборудования 65,89% объемов выбросов различных соединений и работа в этом направлении продолжается. Для сравнения, в соседней Вологодской области только ОАО «Северсталь» выбрасывает за год в атмосферу примерно 300 тыс. тонн загрязняющих веществ.

По информации Управления Росприроднадзора по Новгородской области: основными загрязнителями атмосферного воздуха в Новгородской области являются в порядке убывания валовых выбросов от стационарных источников ОАО «Акрон», ООО «Газпром ПХГ» филиал Невское УПХГ, ОАО «Боровичский комбинат огнеупоров», ГУ ОАО «ТГК-2» по Новгородской области, ООО «Флайдерер», ОАО «Угловский известковый комбинат».

Население Великого Новгорода, проживающее вблизи ООО «Дирол-Кэдбери», выражало беспокойство по поводу периодически возникающих запахов ароматических веществ, используемых в производстве жевательной резинки. Администрация завода в 2010 году приняла решение провести дополнительную замену активированного угля в системе очистки выбросов от ароматических веществ. Таким образом, в общей сложности компания потратила на данные цели 7 млн. 280 тыс. рублей. Запахи исчезли, и острота вопроса была снята. А общая сумма выбросов ООО «Дирол-Кэдбери» уменьшилась на 0,407 тонны.

Население дер. Подберезье Новгородского района обращалось в различные организации области с жалобами на ухудшение экологической обстановки в населенном пункте, увязывая это с пуском в эксплуатацию предприятия по производству древесно-стружечных плит ООО «Флайдерер». Были проведены исследования атмосферного воздуха на границе санитарно — защитной зоны и в зоне влияния предприятия. Превышений содержания вредных веществ в атмосферном воздухе не установлено. Аккредитованным испытательным лабораторным центром

В Новгородской области одной из первоочередных проблем становится загрязнение воздушного бассейна выбросами загрязняющих веществ от автотранспорта, особенно в крупных населенных пунктах (в Великом Новгороде, городах Боровичи, Старая Русса — до 60-80% от общего объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух).

По плотности автомобильных дорог область превосходит средний показатель по России в пять раз. Через ее территорию проходит автомагистраль Москва — Санкт-Петербург с огромным международным и внутренним грузооборотом. У жителей региона зарегистрировано около 185 тысяч транспортных средств, число которых за последние годы выросло в несколько раз. Объем выбросов автотранспорта возрос с 67,1 тыс. тонн в 2005 г. до 82,74 тысяч тонн. Это связано как с ростом количества, так и с постепенным старением и износом эксплуатируемого автотранспорта.

Новгородская область по своим природно-климатическим особенностям не испытывает дефицита водных ресурсов. Тем не менее, в области остаются достаточно высокими удельные объемы потребления воды (в расчете на 1 человека) в сравнении с европейскими странами, что свидетельствует о нерациональном использовании столь ценного природного ресурса. Из водных источников области водопользователями различных форм собственности забрано свыше 121 млн. кубометров свежей воды, из них большинство из поверхностных источников (более 84%), остальные из подземных горизонтов. Потери воды при транспортировке составили 17,2 млн. кубометров, то есть почти 14% от объема водозабора. Общий объем образовавшихся сточных вод составил около 88,9 млн. кубометров. Подавляющее большинство из общего объема сточных вод, поступивших в водные объекты (около 90%), прошло механическую или биологическую очистку, около 9,5% сброшено без очистки. Общий объем сброса загрязняющих веществ в составе сточных вод в 2008-2010 годах находился на уровне 87-89 млн. кубометров, По предварительным данным в 2011 году в сравнении с 2009 годом указанный объем незначительно, но снизился.

Основной объем сточных вод, как и в предыдущие годы сбрасывался в бассейн реки Волхов и озера Ильмень. Значительные объемы сточных вод поступали в озеро Ильмень с водами рек Мста, Ловать и Шелонь. Основными загрязняющими веществами, поступившими в водотоки и водоемы области являлись сульфаты, хлориды, взвешенные вещества, органические вещества, аммонийный азот и общий фосфор.

По данным управления Роспотребнадзора по Новгородской области вода из водоемов хозяйственно-питьевого водоснабжения в 2011 году не отвечала нормативам по бактериологическим показателям в 36,5% проб. В 2010 году этот показатель составлял 45,3%.

По санитарно-химическим показателям вода не соответствовала нормативам в 54,8% проб, а в 2010 году — в 67,3% случаях. Видна четкая тенденция на улучшение качества поверхностных вод, хотя далеко не все здесь зависит от новгородцев, так как большинство рек, впадающих в озеро Ильмень, берут начало за пределами Новгородской области.

В целом о состоянии водных объектов можно сказать, что вода контролируемых поверхностных водоисточников продолжает классифицироваться (по российским стандартам), в основном, как «умеренно загрязненная», что объясняется как содержанием в ней ингредиентов природного характера (в частности меди, марганца, железа), так и привнесенных со сбросом недостаточно очищенных производственных и бытовых сточных вод.

Актуальной проблемой для ряда населенных пунктов Новгородской области остается обеспечение населения питьевой водой нормативного качества.

Централизованное водоснабжение населения области осуществляется 815 водопроводами, из которых 26 имеют водозабор из поверхностных, и 789 -из подземных источников. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества составила, как и в 2010 году 27 %. Это обусловлено неудовлетворительным состоянием отдельных сооружений по подготовке воды и большинства подающих водопроводных сетей. Положение усугубляется особенностью качества природных вод Новгородской области — высоким содержанием солей, особенно хлоридов, сульфатов (подземные воды) и растворенной органики, цветностью (поверхностные воды).

Земельные ресурсы, отходы производства и потребления. Площадь земельных ресурсов области составляет 5450 тыс. га. В распределении земельного фонда по категориям преобладают земли лесного фонда — 71,2 % и сельскохозяйственного назначения — 17,5 %. Сравнивая показатели последних лет можно констатировать, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется незначительно. Общая площадь особо охраняемых природных территорий составляет 195,7 тыс. га, что составляет 3,6 % общей площади. На территории области к таким землям в первую очередь относятся земли ФГУ Государственный природный заповедник «Рдейский» и ФГУ «Национальный парк» «Валдайский».

Состояние земельных ресурсов в области в целом удовлетворительное, в тоже время необходимо отметить наличие некоторых проблем, связанных с нарушением земель при разработке месторождений полезных ископаемых и торфоразработках, локальным загрязнением земель, вызванным несанкционированным или неправильным захоронением отходов (промышленных и бытовых).

В области зарегистрированы 42 объекта захоронения отходов (полигоны ТБО, санкционированные свалки, полигоны промышленных отходов, принадлежащие предприятиям), из которых только 14 отвечают экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям. Это полигоны ТБО Великого Новгорода, Новгородского, Старорусского, Маловишерского, Поддорского, Батецкого и Хвойнинского районов, объекты ОАО «Акрон». Как положительный факт надо отметить, что в Новгородской области отсутствуют свалки и полигоны ТБО размещенные в границах водоохранных зон поверхностных водных объектов.

Проблемы в сфере обращения с отходами касаются и системы сбора отходов, и правил обустройства, и эксплуатации свалок, и переработки отходов. Все начинается все с брошенных на тротуар окурков или пластиковой бутылки, выгула собаки в неположенном месте, размещение отходов из торговых палаток в баки у жилых домов, потом — целые несанкционированные свалки и в черте города, и вдоль дорог по всей области.

Растительный мир, лесные ресурсы. Лесной фонд области. Почти вся территория Новгородской области покрыта лесной и кустарниковой растительностью. Наша область располагается в лесной зоне, где наряду с хвойными и мягколиственными породами имеется небольшая примесь широколиственных пород (дуб, липа, ясень, клен).

Значительные площади заняты болотами и лугами.

Леса — достояние Новгородской области, основа ее экономики. Общая площадь земель лесного фонда области на 1 января 2011 года составляет 4118323 га, в том числе площадь земель лесного фонда Российской Федерации, находящегося в государственном управлении комитета лесного хозяйства и лесной промышленности области — 3882000,0 га, земли особо охраняемых природных категорий -195383 га.

Расчетная лесосека по Новгородской области установлена в объеме 8197,0 тыс. кубометров, в том числе по хвойному хозяйству — 1897,4 тыс. кубометров, что составляет — 23% от общего объема расчетной лесосеки.

Фактическая заготовка древесины в 2011 году составила 3111,4 тыс. кубометров. Расчетная лесосека освоена на 38 %, в 2010 году — 30 %. Увеличение заготовки древесины к уровню 2010 года составило 646,4 тыс. кубометров.

Сплошные санитарные рубки проведены на площади 2958 га. При сплошных санитарных рубках в порядке расчистки ветровальных насаждений заготовлено 565,4 тыс. кубометров древесины (18% от общего объема заготовки по области).

На 1 января 2011 года сдано в аренду 1106,7 тыс. га, что составляет 28 % от площади земель лесного фонда Новгородской области. На территории области в 2011 г. работало 205 арендаторов. Общий ежегодный объем заготовки древесины составил 2715,2 тыс. кубометров, фактически заготовлено 1684,8 тыс. кубометров. Арендаторами в порядке уборки ветровальных насаждений проведены сплошные санитарные рубки на площади 1191 га, заготовлено древесины 237,4 тыс. кубометров.

На 1 января 2011 г лесная площадь поврежденная вредными организмами составила 67 га, из них площадь очагов поврежденная вредителями леса 3 га. и 64 га болезнями леса. Болезнями леса (осиновый трутовик) повреждены спелые и перестойные насаждения (Новгородское, Новоселицкое лесничество), бактериальный рак (Любытинское лесничество).

Очаги вредных организмов леса в 2011 году были ликвидированы на площади 32 га, в том числе болезней леса на площади 31га. и стволовых вредителей на площади 1 га. Проведена уборка захламленности и иного негативного воздействия на лесных участках площадью 2022 га. Борьба с вредителями и болезнями леса проведена биологическими методами на площади 572 га.

Новгородская область обладает небогатой минерально-сырьевой базой, из которой востребованы и наиболее активно эксплуатируются нерудные полезные ископаемые (глины огнеупорные, стекольные пески, строительные пески, песчано-гравийное сырье) и подземные пресные и минеральные воды. Горнодобывающий комплекс области представлен крупными организациями: ОАО «Боровичский комбинат огнеупоров», ОАО «Угловский известковый комбинат», ОАО «Боровичский завод силикатного кирпича», ЗАО «Неболчское карьероуправление» и группой мелких добывающих и перерабатывающих предприятий (более 70).

По состоянию на 1 января 2011 г. в области разведано 234 месторождения твердых полезных ископаемых, недропользователям выдана 141 лицензия. Кроме этого, балансом запасов полезных ископаемых Новгородской области учитываются 639 месторождений торфа, из которых осваиваются 7 месторождений. Ведется добыча и переработка девяти видов полезных ископаемых, в частности: кирпично-черепичное сырье, два кирпичных завода; силикатные пески, ЗАО «Завод силикатного кирпича»; строительные камни (щебень), четыре предприятия; карбонатные породы для производства извести, известковой муки — ОАО «Угловский известковый комбинат», ОАО «Старорусская сельхозхимия»; стекольные (кварцевые) пески, ЗАО «Неболчинское карьероуправление»; огнеупорные глины, ОАО «Боровичский комбинат огнеупоров»; строительные пески и песчано-гравийный материал (ПГМ), 64 горнодобывающих предприятия; торф, семь предприятий.

Исследование и использование минерально-сырьевых ресурсов всегда оказывает негативное влияние на окружающую среду. В последние годы ежегодно из недр области по данным госстатотчётности извлекают свыше 5 млн. тонн горной массы. Часть продуктов добычи и переработки складируются, образуя техногенные залежи.

Исследования последних лет в сфере охраны окружающей среды, показали необходимость решения вопросов о загрязнении подземных пресных вод вследствие просачивания поверхностных вод, что влияет на качество питьевой воды. Кроме этого, существует проблема самоизливающихся скважин, в первую очередь минерализованных подземных вод. Соединяясь с поверхностными водами, эти воды создают агрессивную химическую среду и в будущем могут нанести катастрофический ущерб инфраструктуре хозяйственного комплекса (коррозия водопроводов, газопроводов, фундаментов зданий), привести к загрязнению водоносных горизонтов питьевых вод.

Вместе с тем при комплексном подходе к добыче, ряд полезных ископаемых области можно использовать для снижения вредного влияния техногенного загрязнения окружающей среды, в частности: бентонит и другие разновидности глин — для изоляции участков свалок, обезжиривания стоков промышленных вод; известь — для отработки стоков промышленных вод, осаждения тяжёлых металлов.

Рыбное хозяйство и животный мир. Как и в предыдущие годы в области осуществляется комплекс рыбохозяйственных мероприятий на водных объектах, направленных на совершенствование организации и регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов, сохранения рыбных запасов. Проведено 187 рейдов по выявлению нарушений законодательства в области рыболовства, незаконного оборота рыбы и запрещенных орудий лова, изъято 327 брошенных сетей, общей длиной 18 километров.

Проводимая работа способствует стабильной экологической обстановке на водных объектах. Подтверждением тому являются утверждаемые Федеральным агентством по рыболовству возможные объемы изъятия водных биоресурсов на озере Ильмень и малых водных объектах Новгородской области, фактический вылов рыбы. Так за последние два года вылов рыбы возрос в полтора раза.

В сфере охотничьего хозяйства также проводятся необходимые мероприятия по профилактике распространения охотничьих животных, а также постоянный контроль и наблюдения за состоянием популяций и их использованием на территории области.

На сегодняшний день в Новгородской области сохраняется эпизоотическое благополучие по особо опасным инфекционным болезням. В 2011 году информации об обнаружении животных больных бешенством также не поступало.

Таким образом можно констатировать, что в Новгородской области реализуются мероприятия по охране и защите всех компонентов окружающей природной среды, что позволяет говорить о достаточно благополучной экологической ситуации.

3.3 Основные направления решения проблем в сфере охраны окружающей среды Новгородской области

Администрация Новгородской области и муниципальных районов области совместно с территориальными структурами Министерства природных ресурсов Российской Федерации, управлениями Росприроднадзора и Роспотребнадзора по Новгородской области, самими природопользователями, общественными экологическими организациями последовательно работают над решением данных проблем в сфере охраны окружающей среды.

В 2010 году завершено исполнение целевой программы «Охрана окружающей среды и экологическая безопасность области на 2008-2010 годы». Благодаря финансированию в рамках Программы завершено строительство полигона твердых бытовых отходов в Батецком районе, затраты областного бюджета в рамках Программы составили 2493,8 тыс. руб.; завершено строительство полигона твердых бытовых отходов в Хвойнинском районе, затраты областного бюджета в рамках Программы составили 1563,0 тыс. руб, выполнены ремонтные и пусконаладочные работы по восстановлению канализационных очистных сооружений в д. Выбити Солецкого муниципального района; в течение трех лет на это мероприятие было выделено 1547,0 тыс. руб.; на мероприятие по организации строительства канализационных сетей и сооружений на них, очистных сооружений для биологической очистки сточных вод (г. Окуловка) в рамках Программы выделено 710,0 тыс. руб. Приобретена канализационная насосная станция для канализационных очистных сооружений бытовых и производственных сточных вод и выполнена прокладка участка канализационных сетей по ул. Грибоедова, г. Окуловка.

В 2010 году постановлением Администрации области от 30.09.2010 № 458 утверждена долгосрочная программа «Охрана окружающей среды и экологическая безопасность области на 2011-2013 годы», которая предполагает выделение денежных средств из областного бюджета на условиях софинансирования муниципальным районам на очистку и обезвреживание сточных вод, организацию и строительство полигонов твердых бытовых отходов, сохранение, воспроизводство и рациональное использование водных биологических ресурсов и объектов животного мира.

В 2010 году организациями области осуществлены природоохранные мероприятия на сумму более 280 млн. руб. Для сравнения в 2009 году данные затраты составили 34 млн. руб. Кроме того, освоено 10 191 тыс. руб. субвенций из федерального бюджета для расчистки и углубления ложа руслового водохранилища на реке Малая Вишерка, используемого для водоснабжения г. Малая Вишера.

По состоянию на 1 января 2011 года организациями области, вносящими плату за негативное воздействие на окружающую среду, перечислено в бюджетную систему Российской Федерации 57,8 млн. рублей, в том числе: в бюджет Российской Федерации 11,56 млн. рублей, в бюджеты Новгородской области и муниципальных образований по 23,12 млн. рублей.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы управления природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, особо охраняемыми природными территориями относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Контроль за соблюдением требований природоохранного законодательства на территории области осуществляют Управление Росприроднадзора по Новгородской области на объектах подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области, на объектах подлежащих региональному государственному экологическому контролю.

За 2011 году комитетом проведено 543 проверки соблюдения требований природоохранного законодательства, привлечено к административной ответственности 287 нарушителей на сумму 1 млн. 574 тыс. рублей. 155 дел переданы для рассмотрения в органы суда и прокуратуры (в 2009 году — 127 дел).

Взыскано с нарушителей 336 штрафов (в эту сумму входят и административные наказания вынесенные мировыми судьями).

Сумма составила 1 млн. 779 тыс. руб. Таким образом, можно констатировать 100% взыскиваемость наложенных штрафных санкций.

Большая работа осуществлялась комитетом в связи с обращениями граждан и юридических лиц по вопросам нарушения природоохранного законодательства на территории Новгородской области. Всего таких обращений за истекший период было 101 (для сравнения в 2010 году — 84).

По всем вопросам, относящимся к компетенции комитета, заявителям даны исчерпывающие ответы в установленные сроки. Если получаемые обращения не подлежали рассмотрению комитетом — в таком случае они направлялись по подведомственности, а заявитель уведомлялся о том, в какую организацию передано его обращение.

Комитетом в 2011 году составлен радиационно-гигиенический паспорт Новгородской области. Радиационная обстановка на территории области нормальная. Превышения основных базовых пределов в 2011 году на территории области не отмечено.

В ходе проведенных Управлением Росприроднадзора по Новгородской области в 2011 году контрольных мероприятий выявлено 171 нарушение обязательных требований в области охраны окружающей среды. Наложено штрафных санкций на общую сумму 3 млн. 939 тыс. рублей. В свою очередь, сумма взысканных штрафов составила 2 млн. 518 тыс. рублей. Процесс отстаивания интересов Управления в различных судебных инстанциях по делам об обжаловании административных штрафов на общую сумму около 1,5 млн. рублей продолжается.

На территории Новгородской области находится 112 особо охраняемых природных территорий регионального значения (далее — ООПТ), основная часть которых определена решениями районных исполнительных комитетов и постановлениями Новгородской областной Думы в период с 1987 г. по 1996 год. При этом границы ООПТ и их охранных зон носят описательный характер. Распоряжением Администрации Новгородской области от 23.03.2010 № 81-рз создано областное государственное учреждение «Дирекция по управлению особо охраняемыми природными территориями». Основной целью создания и деятельности Дирекции является осуществление управления в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В 2010 году начата работа по инвентаризации памятников природы регионального и местного значения, определению их границ в целях дальнейшего внесения сведений о них в государственный кадастр недвижимости. В дальнейшем одной из ключевых функций Дирекции будет создание и ведение государственного кадастра ООПТ Новгородской области.

Отметим, что способствуют улучшению состояния атмосферного воздуха в населенных пунктах нашей области работы по переводу котельных с мазута и угля на природный газ. Переведена на газовое топливо котельная на оптовой базе Новоблпотребсоюза в Великом Новгороде, котельная Хвойнинского участка треста «Боровичимежрайгаз», котельная №5 Чудовского межрайонного филиала ООО «МП ЖКХ Новжилкоммунсервис». Администрация Новгородской области не оставляет без внимания и постоянно работает в направлении использования возобновляемых источников энергии (например, дров и/или древесных отходов, пеллетов).

Учитывая, что Новгородская область большую часть энергии закупает в других регионах, это направление деятельности является очень актуальным.

Достижению цели снижения загрязнения атмосферного воздуха способствует расширение сети транспорта на электрической тяге ограничение движения грузового транспорта в населенных пунктах путем строительства объездных дорог.

На основании Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», до 1 января 2012 года собственники жилых домов, собственники помещений в многоквартирных домах, обязаны обеспечить оснащение таких домов приборами учета воды, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию. Это должно привести к значительному сокращению водопотребления.

В 2011 году в области действовали около 70 биологических очистных сооружений и более 260 сооружений механической и физико-химической очистки, принадлежащих промышленным предприятиям и коммунальному хозяйству. Однако, значительная часть сооружений построена давно, имеет морально и физически устаревшее оборудование и, как следствие, работает неэффективно, поэтому после очистки на этих сооружениях вода относится к категории «недостаточно очищенной».

Для снижения загрязнения открытых водоемов совместными усилиями природоохранных, жилищно-коммунальных служб и предприятий области были предприняты следующие меры:

проведены пуско-наладочные работы на биологических очистных сооружениях (БОС) Хвойнинского пивзавода;

хотя эффективность очистки сточных вод на биологических очистных сооружений Великого Новгорода, которые обслуживает ОАО «Акрон», высокая, экологические и энергетические усовершенствования там все равно проводятся. Произведена замена технологического оборудования в системе аэрации аэротенка №7, ремонт гребенчатого перелива на вторичных отстойниках, выполнена чистка условно чистого канала.

проведен капитальный ремонт биологических очистных сооружений пос. Юбилейный Хвойнинского района;

проведен ремонт и пуск в эксплуатацию канализационных очистных сооружений в д. Выбити Волотовского района;

построен пруд доочистки поверхностных сточных вод на ООО «Флайдерер»;

произведен ремонт БОС д. Слобода Пестовского района и другие мероприятия.

В связи с дефицитом питьевой воды в Новгородской области нельзя не отметить завершение строительства и запуск в эксплуатацию в прошедшем году станции первого подъема воды, принадлежащей Муниципальному унитарному предприятию Великого Новгорода «Новгородский водоканал». Ввод этого объекта позволил улучшить снабжение питьевой водой жителей Великого Новгорода.

Для улучшения сложившейся ситуации Администрацией области в утверждена целевая программа «Чистая вода», в которой были предусмотрены средства для установки фильтров доочистки воды во всех образовательных учреждениях Новгородской области. В настоящее время указанные работы продолжаются.

Цель данной программы — улучшение качества питьевой воды в муниципальных образовательных учреждениях области. Финансовые средства программы расходовались на установку систем доочистки воды, замену картриджей, обслуживание. Денежные средства перечислялись на счет образовательных учреждений, которые самостоятельно заключали договора на установку систем доочистки воды с фирмами, имеющих сертификат соответствия на продукцию изготовления систем водоочистки и сервисную службу и положительное заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области. В настоящее время в Новгородской области установлено 265 систем доочистки воды в 226 образовательных учреждениях.

С целью оценки качества реализации программы «Чистая вода» совместно с Управлением Роспотребнадзора по Новгородской области разработана программа производственного контроля, в соответствии с которой производится регулярный отбор проб очищенной воды. Результаты лабораторных исследований показывают, что качество воды после систем дополнительной водоочистки соответствуют требованиям СанПин 2.1.4.1074-01.

На сегодняшний день ведется строительство полигонов для совместного пользования Боровичского и Окуловского районов, полигона в Чудовском районе. Разработаны проекты строительства полигонов, получившие заключение государственной экологической экспертизы в Крестецком, Любытинском Маревском, Пестовском, Холмском, Шимском, Демянском и Парфинском районах.

Растущие объемы разнообразных отходов производства и потребления вызывают обоснованную тревогу. При неправильном захоронении отходы представляют угрозу окружающей среде, здоровью населения, загрязняют почву, поверхностные и подземные воды, занимают сельскохозяйственные угодья, создают эстетические и рекреационные проблемы. Поэтому одной из наиболее важных задач охраны окружающей природной среды является решение проблемы сбора, размещения и утилизации отходов. В результате деятельности природопользователей (на учете более 1200) и населения области за год образовалось более 794 тысяч тонн отходов 1 — 5 классов опасности. Захоронено на городских, районных полигонах и санкционированных свалках ТБО, полигонах и свалках, принадлежащих предприятиям, более 438 тысяч тонн отходов разных классов опасности, включая бытовые и производственные отходы. В 2011 году ООО «Экологическое предприятие «Меркурий» обезвредило свыше 41,9 тонн отработанных ртутных ламп, являющихся отходами 1 (высшего) класса опасности.

Структура отходов производства и потребления в основном не претерпела изменений: доля малоопасных и практически безопасных отходов (4 и 5 классов опасности) составляет 85%.

ООО «Дирол-Кэдбери» приобрело оборудование для прессования отходов, что повлекло сокращение объема собственных отходов в 3 раза.

Работа по формированию системы управления отходами в муниципальных образованиях области будет продолжена, в том числе по рентабельности эксплуатации полигонов ТБО, по организации сбора, вывоза и захоронения бытовых отходов на полигонах (свалках) ТБО. Проведена оценка состояния объектов размещения отходов. В Министерство природных ресурсов Российской Федерации направлены предложения по включению в Федеральную программу ликвидации объектов накопленного экологического ущерба мероприятий по рекультивации территории двух прекративших эксплуатацию свалок в г. Малая Вишера и п. Хвойная на условиях софинансирования.

В целях улучшения состояния лесного фонда, повышения продуктивности лесов на территории области ежегодно осуществляются мероприятия по воспроизводству лесов. Лесовосстановительные работы запланированы на площади 9,2 тыс. га, в т.ч. искусственное лесовосстановление (посев и посадка леса) — 4,6 тыс. га. Меры содействия естественному возобновлению лесов выполнены на площади 5,3 тыс. га, в том числе арендаторами лесных участков — 3,1 тыс. га.

Введено в категорию хозяйственно-ценных насаждений молодняков на площади 13,4 тыс. га, в том числе за счет перевода лесных культур в покрытые лесом земли — 4,6 тыс.га.

Выращено в посевных и школьных отделениях питомников 17,0 млн. единиц стандартного посадочного материала, из них с улучшенными наследственными свойствами 18,9 тыс. сеянцев и саженцев сосны и ели. Для обеспечения потребности в посадочном материале будущих лесовосстановительных работ произведен посев в питомниках области на площади 14,1 га.

В Новгородской области созданы объекты единого генетико-селекционного комплекса (ЕГСК): постоянный лесосеменной участок (ПЛСУ) — 13 га, аттестовано 29 плюсовых деревьев.

В области постоянно ведутся лесопатологические обследования лесных участков.

В настоящее время численность основных видов охотничьих ресурсов по отношению к прошлому десятилетию возросла в несколько раз, что позволило увеличить объемы изъятия лося, кабана и медведя. Изъятие животных в утверждаемых объемах не приводит к истощению биологического разнообразия животного мира, не нарушает условий их устойчивого существования, и при этом сохраняется способность животного мира к воспроизводству.

В целях формирования бережного отношения к природе, исполнения требований законодательства РФ, повышения культуры охоты и охотничьей этики, профильным комитетом Администрации области проводятся разъяснительные работы среди охотпользователей и охотничьих коллективов области. Проведено 658 собраний, эффективность которых очень высокая: количество нарушений природоохранного законодательства на начало февраля 2011 года уменьшилась на 50%, по сравнению с данными на февраль 2010 года.

Приоритетные направления деятельности общественных экологических организаций сосредоточены на сохранении и восстановлении природной и культурной сред, предотвращении разрушения природных ценностей и объектов, охране состояния здоровья населения. На территории области официально зарегистрировано около десятка экологических общественных организаций. Тем не менее, экологическое общественное движение в той или иной форме существует во всех районах области.

Новгородский клуб «Экология» как и ранее, осуществлял роль центра для активистов экологического движения области. Клуб реализовал проект: Общественный мониторинг реки Волхов в черте Великого Новгорода. Работа проводилась с целью выявления несанкционированных выпусков сточных вод в реку и их последующей ликвидации.

Проведена областная экологическая акция «Чистый берег» Акция была организована Администрациями 16 муниципальных районов, приняли участие 20 сельских поселений, 185 организаций, в том числе 127 образовательных учреждений, 47 коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей и 20 иных организаций. Всего в акции участвовало 10 868 чел, в том числе 3828 в Великом Новгороде. В ходе акции проведены классные часы «Вода и жизнь», беседы и круглые столы о значении водоёмов в жизни человека. Участниками акции проведена уборка в прибрежных зонах озёр Ильмень, Боровно, Льняное, Кривцево, Луково, Исаковское и др, а также рек Веренка, Боровна, Перетна, Вялка, Мста, Юренка, Марёвка, Пола, и др, установлены аншлаги с призывами о сохранении окружающей среды, обеспечению чистоты и порядка в прибрежных зонах водоёмов. Было собрано и вывезено на свалки около 275 кубометров бытового мусора.

В целях экологического просвещения и воспитания населения Новгородской области проведены многочисленные организационные и практические природоохранные мероприятия: Парфинской районной молодёжной общественной экологической организацией «Радуга» — «Поиск речных сокровищ», «Нет пластиковому пакету»; Окуловской районной общественной организацией «Клуб друзей Валдайского национального парка» — «Общественный паспорт реки Перетны»; Экологическим объединением школьников «Юный эколог» г. Малая Вишера — «Месячник экологии». На территории Валдайского района проведен «Областной слет и полевая школа членов школьных лесничеств и юных экологов». В конкурсе приняло участие 135 человек из 13 муниципальных районов и Великого Новгорода. Организован и проведен эколого-краеведческий молодежный лагерь «Приильменье — 2011». Проведен областной конкурс юных исследователей окружающей среды. Организована и проведена областная научно-практическая конференция «Исследовательская и природоохранная деятельность на особо охраняемых природных территориях регионального значения». На территории ООПТ регионального значения «Парк-усадьба Выбити» прошла экологическая акция «Сохраним парк», организованная совместно комитетом и администрацией Выбитского сельского поселения, высажено 35 туй и 20 лип. Проведен Региональный этап Всероссийского детского экологического форума «Зелёная планета», приняло участие 273 человека из 44 учреждений образования и культуры.

Проанализировав вышесказанное, хочется отметить, что важной составляющей социально-экономического развития Новгородской области является сохранение в целом стабильного состояния окружающей среды, без ее ухудшения. Сохранение такой ситуации связано с грамотным управлением в области охраны окружающей среды и взаимодействием всех структур регионального управления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обеспечение экологической безопасности в РФ и конституционных прав населения на благоприятную окружающую среду в настоящее время невозможно без создания современных механизмов управления природопользованием и природоохранной деятельностью.

Разделение природоохранной деятельности на федеральном уровне между несколькими уполномоченными органами в настоящее время создает препятствия для осуществления эффективного управления и контроля в сфере природопользования. Управление окружающей средой входит в число высших общих приоритетов управления.

Система управления окружающей средой включает в себя следующие элементы:

оптимизация системы управления и предупреждения воздействий на различные компоненты окружающей среды;

проведение режима экономии энергии и использования природных ресурсов;

предупреждение и ограничение нештатных происшествий;

информирование населения, обучение и участие в решении вопросов, связанных с окружающей средой;

информирование общественных организаций о воздействиях на окружающую среду и по вопросам, связанным с состоянием окружающей среды.

Функции управления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, присущи, прежде всего, исполнительным органам государственной власти. Содержание этих функций вытекает из Конституции Российской Федерации и охватывает такие вопросы, как защиту прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, режим особо охраняемых природных территорий, вопросы овладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Законодательство является важнейшим фактором экологической политики. С одной стороны, ее формирование должно осуществляться с соблюдением норм федерального законодательства, регулирующего природоохранную компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, неотъемлемым компонентом и условием реализации экологической политики является наличие собственной нормативно-правовой базы регионального и муниципального уровня, содержание которой, в свою очередь, прямо зависит от федерального правового регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Однако характерной особенностью федерального экологического законодательства стала его нестабильность в части разграничения природоохранных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также и в части объема полномочий органов местного самоуправления. В последние годы было принято ряд законов, содержащих взаимоисключающие подходы к регулированию управленческой компетенции на всех уровнях власти; соответственно менялись и границы регионального и муниципального нормативно-правового регулирования.

В целях дальнейшего развития и совершенствования государственной политики как Российской Федерации, так и на уровне субъектов в области охраны окружающей среды, повышения уровня экологической культуры населения, поддержки процессов модернизации производства на основе внедрения прогрессивных, экологически чистых и безопасных технологий необходимо сосредоточить основные усилия на следующих приоритетных направления деятельности:

совершенствование и повышение эффективности системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды;

совершенствование нормативной правовой базы Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды;

повышение уровня экологической культуры населения и степени участия гражданского общества в формировании и реализации экологической политики государства;

экологизация политики государства на всех направления экономической деятельности.

При принятии новых федеральных законов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, надо предусматривать переходный период для разработки механизма их реализации и при необходимости реорганизации органов исполнительной власти. Необходимо:

ускорить разработку Экологического кодекса Российской Федерации, проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и другие законодательные акты Российской Федерации» (в части вопросов экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду), проектов федеральных законов об экологическом контроле, о создании единой государственной системы экологического мониторинга с закреплением полномочий по его проведению за единым органом;

поддержать предложение о возможности принятия субъектом Российской Федерации своих нормативных правовых актов в случае отсутствия подзаконных правовых актов Российской Федерации в

целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации в области

охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

рассмотреть вопрос о передаче на уровень субъектов Российской

Федерации всех полномочий по охране окружающей среды исполнительного характера за исключением полномочий в отношении объектов федерального уровня;

разработать нормативные правовые акты, позволяющие обеспечить

эффективную работу системы экологического контроля, предусмотренные

Федеральным законом «Об охране окружающей среды», в том числе

федеральные законы «Об экологическом контроле», «О плате за негативное

воздействие на окружающую среду», «Об экологическом страховании», «Об

экологическом аудите»;

Внести изменения:

в нормативные правовые документы в части повышения ответственности субъектов хозяйственной и иной деятельности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в части расширения полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения эффективности проведения государственного экологического контроля;

Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить создание эффективной системы экологического контроля. С этой целью внести необходимые изменения в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в части обеспечения четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (постановления Правительства Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 400 и 401), а также между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации 29 октября 2002 г. № 777) и, при необходимости, принять новые нормативные правовые акты.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» разработать и утвердить Порядок проведения государственного экологического контроля, а также перечень должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль.

Рассмотреть возможность разработки критериев оценки эффективности экологического контроля.

Создать единую базу данных о состоянии окружающей среды, основанную на данных мониторинга Росгидромета, радиационного мониторинга и иных видов мониторинга. С этой целью установить порядок взаимодействия и обмена информацией всех органов и организаций, проводящих мониторинг. Обеспечить формирование системы учета объектов негативного воздействия на окружающую среду, создание и постоянное обновление информационных ресурсов по формам государственного статистического наблюдения в области охраны окружающей среды.

Как отмечалось выше нормативная правовая база в области обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение экологического ущерба нуждается в дальнейшем системном развитии и совершенствовании.

Необходимы такие правовые механизмы, которые обеспечивают достижение целевых интегральных показателей эффективного экологического и социально-экономического развития.

В целях совершенствования системы управления окружающей средой и обеспечения экологической безопасности автором работы предлагается:

разработать и внедрить систему целевых и плановых экологических показателей как количественных критериев экологической эффективности проводимой исполнительными органами регионов политики;

разрабатывать проекты целевых программ, финансируемых из областного бюджета в установленном порядке, направленных на обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды с более серьезными финансовыми затратами;

Исполнительные органы государственной власти регионов должны периодически анализировать и оценивать действующую систему управления окружающей средой чтобы выявить благоприятные возможности для ее улучшения. Система управления охраной окружающей среды является средством, позволяющим достичь того уровня экологической эффективности, который она себе установила, и систематически контролировать его.

В проведении региональной политики в области охраны окружающей среды, должны участвовать все отраслевые исполнительные органы государственной власти ответственные в пределах своей компетенции за весь комплекс вопросов, связанных с экологической безопасностью и охраной окружающей природной среды.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

[Электронный ресурс]//URL: https://urveda.ru/diplomnaya/gosudarstvennoe-upravlenie-v-oblasti-ohranyi-okrujayuschey-sredyi/

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.//Российская газета, N 237 от 25 декабря 1993 г.

2.Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ в ред. от 30 декабря 2004 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, N 32 от 5 декабря 1994 г., ст. 3301.

.Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 47 от 20 ноября 1995 г., ст. 4471.

.Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая от 22 декабря 1995 г. N 14-ФЗ в ред. от 30 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 5, 1996 г., ст. 410.

.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ в ред. от 28 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 25 от 17 июня 1996 г., ст. 2954.

.Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 5 от 3 февраля 1997 г., ст. 610.

.Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 76-ФЗ в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 19 от 11 мая 1998 г., ст. 2069; (утратил силу).

.Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ с изм. от 30 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 31 от 3 августа 1998 г., ст. 3824; СЗ РФ, N 32 от 7 августа 2000 г., ст. 3340.

.Земельный кодекс Российской Федерации N 136-ФЗ от 25 октября 2001 г. в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 44 от 29 октября 2001 г., ст. 4147.

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ в ред. от 30 декабря 2004 г. Российская газета, N 256 от 31 декабря 2001 г., Российская газета, N 132 от 9 июля 2003 г.

.Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 12 от 20 марта 1995 г., ст. 1024.

.Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 17 от 24 апреля 1995 г., ст. 1462.

.Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах»//СЗ РФ, N 29 от 17 июля 1995 г., ст. 2757.

.Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в ред. от 29 декабря 2004 г.//СЗ РФ, N 48 от 27 ноября 1995 г., ст. 4556.

.Постановление Администрации Новгородской области «Об утверждении долгосрочной программы «Охрана окружающей среды и экологическая безопасность области на 2011-2013 годы» от 30.09.2010 № 458 СПС «Гарант», 2011.

.Аксенова О. Особенности региональной экологической политики // Социальная экология регионов России. — 2009. — № 1. С. 20-26.

.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. — М.: Зерцало, 2011. С. 75-90

.Арбузов В.В. Экологическое право. — Пенза: МАНЭБ, 2009. — 266 c.

.Арустамов Э.А.Природопользование: Учебник для вузов. — М.: Издательский дом «Дашков и К0» , 2008. — 284с.

.Боголюбов С.А. Экологическое право. — М.: Норма, 2009. — 312 с.

21.Белов С.В. Барбинов Ф.А. Козьяков А.Ф. Охрана окружающей среды: Учебник для вузов,2-е изд.исправленное и дополненное. -М.: Издательская группа «Высшая школа», 2009.- 319с.

22.Васильева М.И. Государственный экологический контроль // Вестник Правительства РФ. — 2008. — № 10. — С. 31-32.

23.Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды»: опыт правового моделирования // Законодательство и экономика. — 2007. — № 11. — С. 30-31.

.Власов В.А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики // Муниципальный менеджмент. — 2008. — № 5. — С. 11-12.

.Высторобец Е.А, Дупак В.Я. Государственная и региональная экологическая политика. — М.: Одна восьмая, 2009. — 324 с.

.Гирусов Э.В. Бобылев С.Н. Новоселов А.Л. Чепурных Н.В. Экология и экономика природопользования: Учебник для вузов,2-е издан., перераб. и дополн.-М.: Издательство политической литературы «Единство», 2007.- 519с.

27.Глухов В.В. Лисочкина Т.В. Некрасова Т.П. Экономические основы экологии: Учебник для вузов.- СПб.: Издательская группа «Специальная литература», 2007. — 304с.

28.Государство и экономика: основы взаимодействия / Под ред. Ф.И. Шамхалева. — М.: Экономика, 2009. — 316 с.

.Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Р-н/Д.: МарТ, 2009. — 244 с.

.Иванов О.П. Основные направления реформирования современной природно-ресурсной политики России // Использование и охрана природных ресурсов в России, №3, 2011. С. 40-45.

.Игнатов В.Г. Кокин А.В. Экологический менеджмент: Учебное пособие для вузов.- Ростов н/Д.: Издательство АООТ «Ростовское книжное издательство»,2007. — 301с.

32.Коробкин В.И. Передельский Л.В. Экология :Учебник для вузов, издание 12-е, допол. и пер.- Ростов н/Д.: Издательская группа «Феникс», 2007. — 602с.

.Кудряшова А.А. Человечество, живой мир и среда обитания: Учебное пособие для вузов. -М.: Издательство «Колос»,2008. — 198с.

34.Лукьянчиков Н.Н. Экономико-организационный механизм управления окружающей средой и природными ресурсами. — М.: Норма, 2009. — 220 с.

.Никитин А.Т, Степанов С.А. Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды. — М.: МНЭПУ, 2009. — 296 с.

.Николаев А.К. Об экологической доктрине РФ // Правовые вопросы охраны окружающей среды. — 2007. — №6. — С. 5-7.

.Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек: Учебное пособие для вузов. -М.: Издательская группа «ФАИР-ПРЕСС», 2009.- 320с.

.Охрана окружающей среды в России: стат.сб. — М.: Росстат, 2011. — 414 с.

.Питулько В.М. Донченко В.К. Растоскуев В.В. Экологическая экспертиза: Учебное пособие для вузов. -М.: Издательский центр «Академия»,2006.-480с.

.Попов Л.Л. Административное право. — М., 2005. — 345 с.

.Прохоров Б.Б. Экология человека: Учебник для вузов, 4-е издание, стер.-М.: Издательский центр «Академия»,2008. — 320с.

.Расширены полномочия комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области Экология производства. — 2008. — № 5. — С. 24-26.

43.Фролова С.А. экологическая политика и охрана окружающей среды как задача государственного управления // Муниципальные финансы. — 2008. — № 2. — С. 23-24.

44.Четвериков В.С. Административное право. — М.: ИНФРА-М, 2011.