Правовую действительность современной России трудно представить и верно оценить без учета подзаконных нормативных актов. Такие акты выполняют свою, немаловажную роль в жизни российского общества. Ведь правовое регулирование общественных отношений отнюдь не сводится к нормативно-законодательному регулированию. Оно необходимо дополняется подзаконным нормативным регулированием.
Одним из главных конституционных принципов функционирования государственного аппарата и его структурных элементов является законность. Особенно велико значение данного принципа для органов исполнительной власти, поскольку они по своей природе предназначены для осуществления деятельности по исполнению законов. Важнейшее ее направление — издание подзаконных нормативных правовых актов, т.е. актов, принимаемых «на основе и во исполнение» закона. Подзаконное нормотворчество нацелено на точную, своевременную и неукоснительную реализацию законоположений, что является необходимым условием их применения.
Роль принципа законности возрастает в периоды реформ и социальных преобразований, поскольку эффективная реализация предпринимаемых законодателем мер требует создания адекватного исполнительно-распорядительного механизма, существенным элементом которого выступает подзаконное нормотворчество. Наметившаяся за последние годы в нашей стране тенденция увеличения законодательной активности существенно затрудняет работу данного механизма. Обостряется проблема обеспечения законности актов органов исполнительной власти.
Несмотря на важность законотворчества, все же основной массив законодательства принимается в форме подзаконных нормативных правовых актов, которые основаны на законе и не противоречат ему.
Подзаконные акты представляют собой объемную, разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно эти акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Актуальность исследования системы подзаконных актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов.
Современную правотворческую практику характеризует небывалая интенсивность в принятии подзаконных нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения. К тому же высокая динамичность в возникновении новых сфер и отраслей, которые нуждаются в правовом нормировании, это требование актуализирует. В первую очередь в связи с потребностями государственного развития, проведения масштабных преобразований в сфере административных, судебных, налоговых отношений. Поэтому правовая база не только реформ и преобразований, но и «повседневного» государственного бытия постоянно нуждается в дополнении, корректировании, исключении устаревающих и введении новых законодательных механизмов. Этим обусловливается практическая значимость курсовой работы.
Конституция Республики Таджикистан и проблема формирования правовой экономики
... местного самоуправления и обеспечиваются судебной властью. Конституция, закрепив многообразие форм собственности и объявив их основой экономики Таджикистана, заложила правовой фундамент становлению рыночной экономики, утверждению новых ... на модернизацию; создание механизма принятия и реализации новых решений, выраженных в актах государства и в практике управления. Отсутствие хотя бы одного из этих ...
Анализ состояния федерального и регионального законодательства, правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов показывает, что качество принимаемых нормативных правовых актов не всегда находится на должном уровне. Об этом свидетельствует практика издания актов, ущемляющих конституционные права граждан, допускающих вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра и в компетенцию муниципалитетов.
Таким образом, затронутая нами тема подзаконных нормативных актов является очень актуальной для современного общества.
Объектом исследования является подзаконный нормативный акт как правовой феномен, его место среди других нормативно-правовых актов, особенности, признаки.
Предметом исследования работы выступает действующее правовое законодательство Российской Федерации, прежде всего, подзаконные нормативно-правовые акты и их виды.
Цель работы — рассмотреть особенности подзаконных нормативных актов.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- раскрыть правовую природу и признаки подзаконных нормативных актов;
- проанализировать виды подзаконных нормативных актов;
- исследовать соотношение подзаконных нормативных актов с законом.
Методологическую основу исследования составили методы системного, комплексного изучения явлений и процессов, что вполне приемлемо и к исследованию подзаконных правовых актов и их реализации. Наиболее значимым в работе является диалектический метод познания правовой действительности, наряду с которым были использованы также сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический методы.
При написании курсовой работы были использованы отечественные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в рассматриваемой области, учебная литература, публикации в периодических изданиях, мнения ученых-правоведов по исследуемой проблеме. Теоретической основой исследования послужили труды таких авторов как Алексеева С.С., Бошно С.В., Иванова С.А., Котелевской И.В., Котовой Н.С., Тихомирова Ю.А. и других.
Научная новизна исследования состоит в том, что данная курсовая работа представляет собой попытку комплексного исследования подзаконных нормативных актов и их реализации с учетом опыта государственно-правового характера РФ.
Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения.
1. Правовая природа и признаки подзаконных нормативных актов
1.1 Природа подзаконных нормативных актов
При характеристике нормативных правовых актов традиционно принято выделять их управленческую и юридическую природу, которые в своей совокупности, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правовых актов в механизме реализации органами исполнительной власти возложенных на них полномочий.
Нормативно — правовой акт как источник права
... исследования нами сформулирована тема курсовой работы: «Нормативно – правовые акты как источники права» Цель курсовой работы комплексный анализ нормативно - правового акта как источника права. Объектом исследования является источник права в форме нормативного правового акта как наиболее распространённый ...
Руководство обществом в современном мире невозможно без широкого использования правовых актов. В принимаемых государственными органами законах, указах, постановлениях и распоряжениях, приказах и инструкциях выражается воля государственной власти по управлению обществом. Эти решения воплощаются в правовых актах и становятся наглядными для широкого круга лиц и организаций, обязанных исполнять данные решения или получающих в силу их принятия определенные права.
Обоснованным представляется мнение С.С. Алексеева о том, что в правовых актах находит внешнее выражение воля государства, что именно через акты люди получают первичные знания о самом праве, правовых нормах и правоотношениях. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1965. — С. 7 — 8.
Российской Федерации присуща довольно сложная система нормативных правовых актов. Результатом правотворческой деятельности государственных органов выступают акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов Федерации, в которых изменяются, устанавливаются или отменяются нормы права.
В системе нормативных правовых актов существуют не только законы, но и множество других нормативных актов, объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». В идеале регулирование обществом осуществлялось бы одними лишь законами (без многоступенчатой и запутанной системы подзаконных нормативных правовых актов), но в современном мире это невозможно из-за высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений.
Необходимо отметить, что в Конституции РФ, в действующих федеральных законах не закреплено понятие подзаконного нормативного правового акта, хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда РФ, и в указах Президента, и в научной литературе. Обобщенно можно сказать, что подзаконный нормативный правовой акт — это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона в целях его дальнейшей конкретизации и развития. Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. — М.: Юрист, 2010. — С. 92.
В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт определяется как юридический акт компетентного органа, изданный «на основе и во исполнение закона». Конституция. Закон. Подзаконный акт. — М., 1994. — С. 52; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Российской Федерации. — Воронеж, 1996. — С. 149.
Правовая природа подзаконных нормативных актов тесно связана с присутствием методов нормативного руководства в работе органов исполнительной власти. Что проявляется в попытке данных органов контролировать сферу гражданского общества. Этому свидетельствует многочисленность издаваемых подзаконных нормативных актов, их усложненность, повышенное содержание в них нормативных установок.
Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать «свои» правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п. Котова Н.С. Единство правового пространства — основа формирования России как правового государства // Вестник Российской правовой академии. — 2004. — N 3. — С. 7.
Нормативно-методическое и правовое обеспечение системы управления персоналом
... и обязанности рабочих; 2) права и обязанности администрации; 3) нормы, касающиеся рабочего времени и его использования, 4) специфические правила некоторых отраслей и производства. Основными нормативными актами, ... действия работника не нарушают требования правовых предписаний, совершаются в рамках ... 4) вышестоящее в порядке подчиненности органы (по спорам некоторых категории работников). ...
Подзаконные акты издаются на основании и в соответствии с законами, призваны развивать и конкретизировать положения законов. В этих актах содержится значительная часть всех правовых предписаний, поэтому так важно, чтобы в них не содержались противоречивые решения.
Подзаконный характер нормативных правовых актов органов исполнительной власти также приводит к тому, что их стабильность, доверие к ним общественности зависит и от стабильности актов с большей юридической силой. Однако сегодня федеральное законодательство очень динамично, подвергается постоянным изменениям и дополнениям, вследствие чего издаваемые в его исполнение нормативные правовые акты органов исполнительной власти заметно отличаются нестабильностью и отсутствием к ним должного доверия населения.
Юридическая природа подзаконных нормативных актов исполнительных органов государственной власти производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля органа исполнительной власти облекается в официальную документальную письменную форму, приобретает общеобязательный характер, устанавливаются желаемые порядки на довольно продолжительное время. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие).
— М., 1987; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. — М., 1967. — С. 3; Шебанов А.Ф. Форма советского права. — М., 1968. — С. 69. Таким образом, подзаконные нормативные правовые акты — это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения.
Существует множество видов подзаконных нормативных правовых актов. Каждый из них имеет соответствующую юридическую силу, различную форму, но все они находятся в иерархической зависимости от закона.
1.2 Признаки подзаконных нормативных правовых актов
Актуальность вопроса о природе и признаках подзаконных актов нельзя переоценить. Необходимость принципиальной глубокой разработки данной юридической конструкции в определенной степени предопределяется устойчивой тенденцией увеличения именно этого вида нормативных актов.
Имеется социальная сторона проблематики подзаконных актов. Она состоит в том, что именно эти документы в силу их подробного регулирования наиболее приближены к гражданам.
Роль муниципальных органов власти в утилизации твердых бытовых отходов
... Перми от твердых бытовых отходов (далее - Концепция) представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов деятельности администрации города Перми в обеспечении эффективной организации Сбора, вывоза, переработки и переработки твердых бытовых отходов, образующихся на ...
Рассмотрим признаки подзаконных нормативных актов.
1) Полномочие на издание подзаконных нормативных правовых актов устанавливается в других актах. Одновременно устанавливаются формы актов и предметы, по которым они могут издаваться. Высказано мнение о том, что эти статусные вопросы подзаконного правотворчества могут устанавливаться только законами. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. — М., 2001. — С. 12. Если это предположение рассматривать как рекомендацию или цель, то оно заслуживает одобрения. Однако современная правотворческая практика пока складывается вопреки указанному тезису. Подзаконные акты самостоятельно определяют все вопросы своего бытия. Так, например, все ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте — Постановлении Правительства РФ. Законы, как правило, ограничиваются, общими ограничительными формулировками.
2) Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Обоснованной является трактовка С.А. Ивановым выражения «на основании и во исполнение закона», в соответствии с которой подзаконных актов по отношению к закону занимает подчиненное положение и основанием их издания является закон». Тезис о том, что именно в соответствии с этой формулировкой «подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права» Там же. — С. 15., представляется сомнительным. Действительно, при наличии указанного пояснения или без него подзаконный акт не должен противоречить закону. Это следует из самой этиологии термина «подзаконный акт». Но имеется еще и хронологическая сторона вопроса, т.е. последовательность издания актов разной юридической силы. Именно в таком ключе выполнена норма ГК РФ: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права». Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1994. — N 32. — Ст. 3301. Наиболее точно сформулированы в ГК РФ пределы ведомственного правотворчества: «органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами» (п. 7 ст. 3 ГК РФ).
Таким образом, ведомственное правотворчество разрешается законом, который, естественно, принимается раньше.
Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет для подзаконных актов «возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов». Так, например, п.3 ст.3 Гражданского кодекса РФ в таком ключе дает отсылки к некоторым подзаконным правовым актам. Гражданский кодекс РФ делит акты на две группы. В первую входят документы наибольшей юридической силы: указы и постановления. Они не могут приниматься в отсутствие закона. Установлено еще одно ограничение: правотворчество должно осуществляться в пределах компетенции издающего органа. Вторую группу составляют иные подзаконные акты (инструкции, правила и т.п.), для издания которых необходимо разрешение в иных актах, включая подзаконные.
Конституционная система органов государственной власти Российской Федерации
... Федерации. 4. Органы судебной власти образуют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов РФ. Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему РФ. ... соответствия конституций и законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защиту прав и свобод ...
Представляется, что смысл формулы «не должны противоречить закону» не в установлении хронологического порядка принятия закона и подзаконного акта, а в содержательном соотношении актов. Эту формулу можно переложить следующим образом: в случае противоречия между законами и подзаконными актами, действуют нормы первого. «На основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона.
Формула «должны соответствовать закону» предполагает, что «подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона. Это предполагает жесткие основания и рамки принятия подзаконных актов, обязательное содержательное соответствие акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы». Иванов С.А. Указ. Соч. — С. 16.
Поручения законодателя в области ведомственного правотворчества могут формулироваться как обязанность или как правомочие. Однако, воспринимать управомачивающий стиль изложения закона как дозволение в полном смысле этого слова нельзя. Нередко за уважительным стилем изложения документа скрыта завуалированная императивность его положений. Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. канд. дисс. — Ленинград, 1950. — С. 290.
Следует отметить, что, скрывая нормативные предписания в форму письма, либо, наоборот, отвечая на вопрос, кажущийся частным, представители органов власти должны учитывать готовность граждан видеть в этом документе нормативное значение. Бошно С.В. Судебная практика: способы выражения // Государство и право. — 2003. — № 3. — С. 28.
3) Особенности подзаконных нормативных актов предопределены тем, что они подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер.
Правовое регулирование порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такого опубликования. Официальным опубликованием считалось доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения. Затем были установлены печатные издания Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. — 1996. — N 22. — Ст. 2663., а после этого вновь решались содержательные вопросы: какие же акты требуют опубликования. Развитие механизма регулирования процедуры опубликования происходит в части уточнения предметов тех актов, которые подлежат опубликованию. Указ Президента РФ от 24.11.1995 N 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — N 48. — Ст. 4660.
Подзаконные акты в системе нормативных актов РФ
... обязательности лишь в том случае, когда они не противоречат закону. Часто подзаконным актом считают все нормативные правовые акты, не являющиеся законами. К подзаконным актам относятся - указы Президента, постановления Верховного Совета, краевых, областных ... обеспечивается в пределах предмета ведения и полномочий РФ и совместного ведения Федерации с ее субъектами. Местные подзаконные акты .
4) Подзаконные акты связаны с законами, что проявляется также в том, что в них «осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д.». Огрубляя ситуацию можно сказать, что подзаконные акты выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановление) правотворческий процесс несравнимо прост в сравнении с законодательным. Это позволяет с их помощью оперативно решать вопросы.
5) В научной литературе в качестве признаков называется иерархическая организация система подзаконных актов. Основана она не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. Однако согласиться с наличием такого признака не позволяет реальное состояние законодательства. Скорее наоборот, можно фиксировать отсутствие юридического закрепления системы нормативных актов, в том числе и подзаконных. Едва ли можно возвести в ранг системы список актов федеральных органов государственной власти, установленный Правительством РФ. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — N 33. — Ст. 3895. Что касается системы органов исполнительной власти, то она имеет нормативные закрепление. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — N 11. — Ст. 945. Однако по перечням актов и органов не представляется возможным определить юридическую силу издаваемых ими документов.
Очень схематично иерархия актов установлена в Конституции РФ. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — N 4. — Ст. 445. Так, определена большая юридическая указов Президента РФ в сравнении с постановлениями Правительства РФ. Очевидно, что акты федеральных органов исполнительной власти имеют меньшую силу, нежели Постановления Правительства РФ, т.к. на основании ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ» Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — N 51. — Ст. 5712., Правительство РФ имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. На этом иерархические конструкции прерываются как в смысле органов, так и в смысле актов. Однако следует руководствоваться правилом, если орган действует компетентно, то его акты распространяются на всех субъектов права, включая органы государственной власти. Противоречие актов возможно в случае множественной пересекающейся компетенции, но это вопрос не природы и силы акта, а корректного определения предметов ведения органов исполнительной власти.
6) Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения).
Определение места судов общей юрисдикции в судебной системе Российской ...
... -1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 9ред. от 14 декабря 1995 г.) // Сборник законодательных актов Российской Федерации, выпуск VII. - 1993. - Ст. ... 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 29 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. 22. ...
Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — N 33. — Ст. 3895.
7) Для некоторых сфер общественных отношений существуют ограничения или специфический порядок издания нормативных правовых актов. Так, например, нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти «могут издаваться как источники гражданского права» Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики).
— М., 2000. — С. 203., содержать нормы гражданского права лишь в тех случаях и в тех пределах, в которых это предусмотрено Гражданским кодексом РФ, другими законами, а также иными правовыми актами. Таким образом, для издания ведомственного акта, содержащего нормы гражданского права, требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, либо в виде прямого поручения, адресованного ведомству законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. При этом возможно и делегирование полномочий по изданию нормативных актов определенным министерством и ведомством. Там же. — С. 204. Идея ограничения поводов и предметов, по которым могут издаваться правовые акты министерств и ведомств, впрочем, актуальна не только для гражданского права. Большинство действующих кодексов имеют нормы, отражающие указанную позицию.
Таким образом, очевидно намерение законодателя ограничить ведомственное правотворчество. Очевидно одна из причин такого беспокойства в упрощенной процедуре принятия подзаконных актов и, соответственно, меньшей легитимности в сравнении с законом. К сожалению, эта ограничительная деятельность сама чрезмерно многообразна и неоднозначна. Определенная практика в этой области сложилась. Так, определено, каждый федеральный орган государственной власти в учредительном акте получает допустимые для него формы нормативных актов. В качестве такого правового основания выступает постановление Правительства РФ с названием «Вопросы министерства…» и «Положение» об органе. Так, например министерству транспорта РФ предоставлены безграничные правотворческие полномочия, причем разнообразие его актов вообще не укладывается в имеющие теоретические наработки и в перечень актов, установленный Правительством РФ. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — N 32. — Ст. 3342.
2. Виды подзаконных нормативных актов и их соотношение с законом
2.1 Виды подзаконных нормативных актов
Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юристъ, 2004. — С. 327.
Тема работы: Нормативно-правовое обеспечение образования
... Нормативно-правовые и организационные основы деятельности образовательных учреждений 1.Процедура назначения или выборов руководителя общеобразовательного учреждения определяется … Уставом общеобразовательного учреждения + муниципальными организациями местного самоуправления Законом Российской Федерации «Об образовании» Образовательной программой 2.Документ, регулирующий деятельность ...
Выделяют следующие виды подзаконных актов: нормативные постановления представительных органов (парламента); нормативные указы и распоряжения Президента; нормативные постановления и распоряжения Правительства; нормативные указы глав субъектов в составе Федерации; нормативные постановления правительств субъектов в составе Российской Федерации; нормативные приказы и инструкции министерств и ведомств; нормативные постановления, распоряжения и приказы краевой, областной и иной местной администрации.
Все подзаконные нормативные акты издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов и должны строго соответствовать принципам и нормам, содержащимся в них.
Указы и распоряжения Президента РФ как акты главы государства издаются по широкому кругу полномочий, предусмотренных Конституцией РФ. Указы Президента РФ являются нормативными правовыми актами, а распоряжения, как правило, — актами индивидуального характера, касающимися конкретных отношений либо определенных лиц.
Указы Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что нормативные акты Президента носят подзаконный характер. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конституции РФ), имеют прямое действие и приоритетное значение по отношению к другим подзаконным актам.
Если нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, противоречат нормативным актам Президента РФ, то действуют акты Президента РФ. Если же нормативные акты Президента РФ противоречат нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъектов Федерации, то действуют акты субъектов Федерации.
Нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после их официального опубликования, за исключением случаев, когда самим нормативным актом установлен другой срок введения его в действие.
Указы Президента РФ наряду с федеральными конституционными и федеральными законами служат нормативной базой для стабильного функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.
Постановления Правительства РФ согласно Конституции РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни. Они обязательны для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами на всей территории Российской Федерации. Акты Правительства РФ носят подзаконный характер и не могут противоречить федеральным законам и указам Президента РФ. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.
Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания. Нормативные акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их опубликования.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти обычно определяют порядок деятельности внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и предприятий данного ведомства. В некоторых случаях федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями. Они регулируют межотраслевые, межведомственные отношения. Эти акты обычно называют «надведомственными актами». Например, нормативные правовые акты Министерства финансов, Министерства транспорта, Налоговой службы и ряда других органов. Помимо этих актов существуют так называемые межведомственные акты, которые регулируют межведомственные отношения, т.е. отношения, связанные с деятельностью только этих ведомств.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам их ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от формы собственности, а также должностными лицами и гражданами.
Порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов органов местного самоуправления определяется уставом данной административно-территориальной единицы.
Весьма актуальной остается проблема обеспечения соответствия нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, федеральному законодательству и законодательству субъекта в составе Российской Федерации. Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление осуществляется в рамках действующего законодательства, и акты, принимаемые ими, должны соответствовать предписаниям законодательных актов органов государства. Это обеспечит осуществление законности на всей территории страны.
2.2 Соотношение закона и подзаконного нормативного акта
Формулы, закрепляющие соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Единой формулы, закрепляющей соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует. Такая ситуация сложилась из-за того, что каждый вид подзаконных нормативных правовых актов обладает своей спецификой и присущими только ему особенностями, которые наиболее отчетливо проявляются в его взаимоотношениях с законом.
Существует множество общих формулировок, с помощью которых в законодательстве закрепляется соотношение закона и конкретного вида подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее часто в нормативных правовых актах используется, как уже было сказано, общая формула «на основании и во исполнение закона». Соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта, закрепленное данной юридической формулой показывает не только подчиненное положение актов по отношению к закону, но и определяет, что основанием издания подзаконного нормативного правового акта является закон.
В законе может содержаться общее указание на необходимость принятия нормативного правового акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному в законе вопросу. Помимо этого, властный орган, основываясь на уже принятом законе, может в рамках своей компетенции принять соответствующий нормативный правовой акт в целях исполнения закона.
Формула «на основании и во исполнение закона» показывает, что подзаконный нормативный правовой акт, конкретизируя и развивая закон, не может выходить за рамки предмета закона, не может ему противоречить. К примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права. В-третьих, предметная сфера подзаконного нормативного правового акта, издающегося на основании и во исполнение закона, определяется главным образом предметной сферой закона.
Нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, являются бесспорно подзаконными актами, а саму формулировку «на основании и во исполнение закона» можно считать «классической» формулой, закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного нормативного правового акта с законом. Такая формула закреплена, например, применительно к постановлениям Правительства Российской Федерации.
Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, закрепленное формулой «на основании и во исполнение закона», может быть опосредовано другими видами подзаконных нормативных правовых актов. Например, постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение не только Конституции Российской Федерации и федеральных законов, но и нормативных указов Президента Российской Федерации. Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал российского права. — 2003. — N 2. — С. 94 — 95.
Очень важно, чтобы для нормативных актов каждого государственного органа определялся исчерпывающий перечень нормативных актов, от которых они будут зависеть. Данное правило должно быть положено в основу формирования всех уровней правовой системы. На федеральном уровне данное требование о полном закреплении иерархических зависимостей в целом соблюдается.
Однако в целом ряде нормативных актов федеральных органов государственной власти может встречаться замена ключевых слов в самой формулировке «на основании и во исполнение закона». После того как были приняты Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 формулировка «на основании и во исполнение» претерпела некоторые изменения и была заменена на формулу «на основе и во исполнение» (п.2).
Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: «не должны противоречить закону». В данной формуле ничего не сказано об основании издания такого подзаконного нормативного правового акта. Однако в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону, что он не должен ему противоречить. Следовательно, установление принципиально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов все-таки запрещено напрямую. Отсюда акт, который не должен противоречить закону, зависим от закона, бесспорно подчинен ему, его юридическая сила в соотношении с юридической силой закона будет уступать последнему, будет ниже юридической силы закона. Нормативные правовые акты, которые не должны противоречить закону, безусловно, следует относить к подзаконным нормативным правовым актам.
Подзаконные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному закону, имеют не столь жесткую зависимость от закона в сравнении с подзаконными нормативными правовыми актами, издающимися на основании и во исполнение закона. Тем не менее, если обнаружится противоречие между федеральным законом и актом меньшей юридической силы, издающимся в соответствии с данной формулировкой, например, указом Президента Российской Федерации, то оно должно решаться в пользу федерального закона. Единственное условие для приведения в действие принципа верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации, является то, что федеральные законы сами не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам, они должны быть приняты и опубликованы в установленном Конституцией порядке.
Итак, отсутствие прямого указания на основании издания подзаконного нормативного правового акта в рассматриваемой формулировке («не должны противоречить закону») устанавливает возможность его принятия в отсутствие закона или иного вышестоящего акта в рамках компетенции правотворческого органа. Следует еще раз подчеркнуть, что предмет регулирования подзаконным нормативным правовым актом, принимаемого в отсутствие закона или вышестоящего акта, не может выходить за рамки компетенции органа, его принимающего. Это означает, что такой акт не может быть принят вообще по любому вопросу, относящемуся к сфере правового регулирования, или по вопросу регулирования законом, а может быть принят только по вопросам, которые входят в компетенцию издающего его органа. Помимо этого, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, не может вторгаться в сферу исключительного регулирования законом, если перечень этих сфер содержится в Конституции или специальном законе.
Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, в определении юридической силы может более всего быть связанным главным образом с законом. Для такого акта, с одной стороны, характерна большая, чем для других подзаконных актов, самостоятельность в вопросах издания, а, с другой стороны, регулирование различных вопросов общественной жизни, входящих в компетенцию органа, издающего акты такого рода, должно подчиняться содержательному регулированию этих отношений главным образом законом.
В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В данном случае, соотношение Конституции со всеми остальными актами установлено в общем виде. Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта, издающегося в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Конституции Российской Федерации и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.
Данное соотношение не устанавливает, что основанием издания каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам является Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений с Конституцией Российской Федерации.
Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике, к примеру, в законопроектной работе. В ч.1 ст.15 Конституции закреплено, что «законы и иные правовые акты: не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Формулировки «на основе и во исполнение» и «не должны противоречить» имеют, как уже было проанализировано ранее, различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами с помощью первой нет необходимости. Поскольку это «привяжет» все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле поиска «основы» для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений, к тому же она еще и не беспробельна.
Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в общем виде закреплена в статьях 71-72. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция Российской Федерации не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты. Исключение составляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции Российской Федерации не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, как это было в предыдущей Конституции. Это является, на мой взгляд, серьезным конституционным пробелом, поскольку вот уже в течение многих лет он не может быть восполнен федеральным законом.
Специфическое значение будет иметь формула «не должны противоречить» применительно к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерархического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость того, чтобы следующий за законом иерархический уровень мог занимать только один определенный вид нормативных правовых актов или нормативные правовые акты нескольких равноправных по отношению друг к другу органов. Для такого вида (видов) нормативных правовых актов соотношение с законом может быть определено таким образом, что они не должны противоречить закону.
Таким образом, только для одного вида подзаконных нормативных правовых актов может закрепляться соотношение с законом формулой «не должны противоречить закону» или для нескольких, если органы их издающие занимают равное положение в системе властных органов. Это принципиальное положение будет весьма важным при сравнении взаимоотношений федерального закона и указа, с одной стороны, федерального закона и актов Центробанка, с другой.
Законы субъектов Российской Федерации также «не могут противоречить федеральному закону», однако к группе подзаконных нормативных правовых актов они не относятся по определению.
Формула «не должны противоречить закону» создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов.
В соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предписаний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым нарушением законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей.
Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.
Иерархическая связь между нормативными правовыми актами выражается в том, что нормативные правовые акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих нормам вышестоящих актов. В свою очередь, каждый последующий в структурной иерархии нормативный правовой акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду ниже его. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных правоотношениях.
Таким образом, иерархическая связь, выраженная посредством нормативного определения соотношений между законом и подзаконным нормативным правовым актом, имеет основополагающее значение не только для построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и для формирования всех уровней правовой системы Российской Федерации.
В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка «не должны противоречить закону». Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами.
Различного рода неточности встречаются и в нормативных правовых актах федерального уровня. Постановления Правительства Российской Федерации, например, издаются «на основании и во исполнение федеральных законов» (ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации), а в данном федеральном законе устанавливается, что определенная группа тематических постановлений Правительства Российской Федерации не должна противоречить тематическому федеральному закону.
Можно было бы предположить, что в данном федеральном законе устанавливается исключение из общего соотношения. Оптимальной представляется ситуация, когда возможность установления исключения из общего правила закрепляется в том акте, где установлено общее соотношение, т.е. в Конституции Российской Федерации, а не в акте меньшей юридической силы (федеральном законе).
В статье 115 и других статьях Конституции Российской Федерации никаких указаний об исключении из общего правила соотношения постановлений Правительства Российской Федерации с федеральным законом не содержится.
Среди модификаций данной формулы встречаются логически и юридически неточные. Например, в нескольких постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации встречается такая формулировка, что акты определенного органа «не должны противоречить конституционно значимым целям». Вестник Конституционного Суда РФ. — 1999. — N 2; Вестник Конституционного Суда РФ. — 1997. — N 6. Что это за конституционно значимые цели, где они закреплены и где установлено, что все нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации «не должны противоречить конституционно значимым целям»? Ни толкование норм Конституции Российской Федерации, ни проверка нормативных актов на соответствие Конституции Российской Федерации не подразумевает установление Конституционным Судом Российской Федерации новых правовых норм, а тем более установление соотношения между Конституцией и остальными нормативными правовыми актами. Представляется целесообразным воздерживаться от подобных формулировок не только в мотивировочных частях решений Конституционного Суда Российской Федерации, но и в других частях данных правовых актов.
Помимо двух рассмотренных общих формул, закрепляющих нормативное соотношение закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, встречается и другая общая формула: «должны соответствовать закону». Чаще всего в тексте нормативных правовых актов встречается указание, что какой-либо подзаконный нормативный правовой акт издан в соответствии с определенным законом или что какой-либо вопрос в подзаконном нормативном правовом акте урегулирован в соответствии с определенным законом. Таких актов, где понятие «в соответствии с законом» встречается в данном значении можно насчитать несколько десятков тысяч. Однако, с помощью такого значения понятия «в соответствии с конкретным законом» общее соотношение между определенным видом законов и определенным видом подзаконных нормативных правовых актов не закрепляется, поскольку оно используется как синоним основания издания конкретного подзаконного нормативного правового акта, как указание на причину издания такого подзаконного нормативного правового акта.
Что же представляет собой данная общая формула соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта («должны соответствовать закону»), чем она отличается от рассмотренных нами ранее двух других общих формул? Само понятие «соответствие» предполагает наличие двух соотносимых объектов, а применительно к рассматриваемой формулировке предполагает возможность сравнения одного конкретного акта с другим конкретным актом по определенному вопросу.
Как правило, данная формулировка употребляется к соотношению двух конкретных актов различных видов и различных уровней. Так, в ч.2 ст.125 Конституции Российской Федерации закреплено, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также других источников права (некоторых видов внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации).
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации следит за тем, чтобы все нормативные правовые акты и иные источники права, принимаемые в Российской Федерации, соответствовали Конституции Российской Федерации. Практика рассмотрения дел подобного рода Конституционным Судом Российской Федерации показывает, что им рассматриваются дела о соответствии конкретного нормативного акта, например, тематического указа Президента Российской Федерации, другому конкретному акту — Конституции Российской Федерации, а не вообще соответствие целого вида нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации. Отсюда следует, что формула «должны соответствовать закону» больше подходит для установления соотношения между конкретными актами различных видов.
Продолжая рассмотрение данной формулы, используемой в Конституции, следует сказать, что соотношение Конституции Российской Федерации с каждым из видов нормативных правовых актов закреплено на основе другой, рассмотренной нами ранее формулы «не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ч.1 ст.15).
Если сопоставить обе эти юридические формулы («не должны противоречить» и «должны соответствовать»), то можно заметить, что первая («не должны противоречить») направлена, главным образом, на установление иерархических зависимостей между соотносимыми видами нормативных правовых актов, а вторая («должны соответствовать закону») на закрепление, главным образом, оснований и рамок издания для конкретных нормативных правовых актов меньшей юридической силы, на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы в целом.
