Проблема охраны прав и свобод граждан, интересов юридических лиц от незаконных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления всегда оставалось актуальной. Отношения, в которых одна сторона обладает властными полномочиями, а другая обязана подчиняться предписаниям, необходимо уравновесить с помощью механизма защиты интересов более слабой стороны правоотношений. Таким механизмом послужило административное судопроизводство.
Административное судопроизводство неразрывно связано с принципами современного правового государства, функционирование которого обеспечивается надлежащим образом организованной судебной системой. В частности наличием специализированного правосудия (конституционного, гражданского, уголовного, арбитражного и административного судопроизводства), посредством которого осуществляется судебная власть.
В рамках проведения судебной реформы в стране в 2015 году был принят основополагающий правовой акт, устанавливающий основы защиты прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) и решений органов публичной власти, – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
КАС РФ регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и административного процессуального права. Таким образом, сформировалось специализированное процессуальное правовое регулирование судебного порядка разрешения административных и иных публичных споров. В связи с этим очевидной является необходимость теоретического исследования административного судопроизводства для дальнейшей разработки основных направлений реформирования судебной системы и законодательства об административном судопроизводстве.
Целью дипломной работы является всестороннее изучение теоретических вопросов административного судопроизводства в судах общей юрисдикции в Российской Федерации, а также выявление пробелов в законодательстве и как следствие проблем в правоприменительной практике.
Система источников административного права
... дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определенную пользу науке и практике. Систематизация норм административного права имеет существенное теоретическое, практическое и познавательное ... акта правосудия: «Акт правосудия как источник права - это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону ...
Сформулированная цель предопределила необходимость решения следующих задач:
- выделить основные признаки административного судопроизводства и сформулировать его понятие;
- определить задачи, функции и принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции;
- изучить содержание термина «административное дело» и выделить основные признаки;
- проанализировать категории административно-правовых споров и провести классификацию;
- изучить производство по административным делам в судах общей юрисдикции;
- исследовать практику рассмотрения в судах общей юрисдикции административных дел, выявить ее основные тенденции и направления;
- указать основные направления дальнейшего развития административного судопроизводства в Российской Федерации.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих по поводу организации и осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, в сфере административного судопроизводства в судах общей юрисдикции, научные исследования и судебная практика по административным делам и делам, возникающим из публичных правоотношений.
Методологическую основу дипломной работы составили общенаучные методы познания, включая в себя методы системности, аналогии и моделирования, поисковые методы восхождения от абстрактного к конкретному, а также метод логического единства. Наряду с общенаучными использовались и частнонаучные методы, такие как формально-юридический, сравнительно-правовой, описательный и лингвистический.
Исследование административного судопроизводства нашло своё отражение и во многих научных трудах. В частности, исследованиями занимались: Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, А.Б. Зеленцов, В.П. Кашепов, М.Я. Масленникова, С.Н. Махина, Л.А. Николаева, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, О.С. Рогачёва, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Перечисленные ученые внесли серьезный вклад, однако исследование административного судопроизводства по-прежнему остается актуальны.
Глава 1. Теоретико — правовые основы административного
судопроизводства в судах общей юрисдикции.
1.1. Понятие, основные признаки, значение административного
судопроизводства в судах общей юрисдикции.
Исследователями отмечается, что «правосудие — социальный институт, созданный для соблюдения установленных в обществе правил, благодаря которым возможно «мирное сосуществование людей в обществе».1 Термин «правосудие» наиболее тесно связан с понятием «судопроизводство», однако вышеназванные категории нельзя отождествлять.
В юридической литературе «судопроизводство» определяется как «совокупность процессуальных норм, определяющих порядок деятельности при отправлении правосудия, права участников процесса, гарантии их прав, общие положения (принципы) построения данной отрасли права и т.д.».2 В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.3 Следовательно, выделение административного судопроизводства среди форм осуществления судебной власти обуславливает его отдельное правовое регулирование – в ГПК РФ, АПК РФ, а теперь и в КАС РФ.
Мировой суд и его положение в системе судов общей юрисдикции
... большие разногласия по поводу компетенции мировых судей. Задачей данной работы было дать основные характеристики мирового суда как низшей ступени судов общей юрисдикции в Российской Федерации, описать его компетенцию и функции, а ...
Ранее рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, осуществлялось в рамках самостоятельных глав ГПК РФ и АПК РФ. С 15 сентября 2015 г. начал действовать принятый Государственной Думой 20 февраля 2015 г. и одобренный Советом Федерации Хайек, Ф. А. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. / Ф. А. Хайек. – М. : ИРИСЭН, 2006. – 91 с. Абова, Т. Е. Российская юридическая энциклопедия / Т. Е. Абова, С. А. Авакьян, Г. Д. Агамов. – М. : ИНФРА, 1999. – 951 с. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (по сост. на 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398. 25 февраля 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
Принятие Кодекса является важным шагом как для административного судопроизводства, так и для судебной системы в целом. Однако, несмотря на полное и всестороннее регулирование в кодексе не раскрывается понятие «административное судопроизводство». В литературе данный вопрос является дискуссионным и многие ученые -правоведы дают собственные определения, выделяют признаки административного судопроизводства. При этом, употребление правового понятия «административное судопроизводство» невозможно без выявления сущности понятий «административный процесс» и «административная юстиция». В первую очередь раскроем сущность понятия «административный процесс».
Ученый – правовед, Д.Н. Бахрах считает, что «административным процессом является деятельность по рассмотрению споров и применению мер принуждения, а также деятельность, направленная на реализацию регулятивных норм»4. С точки зрения Г.И. Петрова административный процесс следует рассматривать в широком и узком смысле. По его мнению, «административный процесс в широком смысле является процессом исполнительной и распорядительной деятельности органов публичного управления. Административный процесс в узком смысле представляет собой процесс деятельности органов государственного управления, направленной на рассмотрение индивидуальных административных дел, которые отнесены законом к их компетенции.5
Особой точки зрения придерживается С.С. Студеникин, который определяет административный процесс «как совокупность процессуальных Бахрах, Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности / Д. Н. Бахрах. – Пермь : Изд-во Ленингр. ун-та, 1969. – 267 с. Петров, Г. И. О кодификации советского административного права. Советское государство и право / Г. И. Петров. – Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1962. – 30 с. правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность публичной власти».6
Профессор В.Д. Сорокин, исследователь фундаментальных проблем административного права, разработал наиболее универсальное определение административного процесса – «особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административноправовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения».7
Из названного определения можно вывести основные признаки административного процесса:
1. это деятельность уполномоченных органов (прежде всего
Административное судопроизводство: понятие, соотношение с административной ...
... данные понятия неправильно, поскольку административное судопроизводство осуществляется судами, а административный процесс - органами исполнительной власти. По мнению И.В. Пановой, административный процесс включает в себя административно-нормотворческую, административно-правонаделительную и административно-юирсдикционную части. Административное судопроизводство не входит ни ...
суда, а также органов исполнительной власти);
2. при осуществлении деятельности применяются нормы
административного и иных отраслей права;
3. в ходе осуществления деятельности разрешаются публично –
правовые споры и тем самым обеспечивается защита нарушенных прав и
свобод граждан, законных интересов организаций.
В литературе отмечается, что «административная юстиция рассматривается как правосудие, специализированная ветвь власти или судебная власть, в основе которой лежит судебный контроль, являющийся процессуальной формой разрешения административно-правовых споров. В ходе разрешения таких публично-правовых споров обеспечивается защита субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями органов публичного управления».8 Студеникин, С. С. Социалистическая система государственного управления и вопросы о предмете советского административного права / С. С. Студеникин // Вопросы советского административного права. – 1949. – С. 44. Сорокин, В. Д. Избранные труды / В. Д. Сорокин. – СПБ. : Изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. – 79 с. Мартынов, А. В. Понятие и сущность административного судопроизводства в Российской Федерации / А. В. Мартынов // Вестник ННГУ [Электронный ресурс]. Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-isuschnost-administrativnogo-sudoproizvodstva-v-rossiyskoy-federatsii
Иначе административную юстицию можно определить как «систему судебных (квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы».9
Одно из классических научных определений понятия предложено Д.М. Чечотом: административная юстиция – «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами – с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров».10
Раскрыв понятия «административный процесс» и «административная юстиция» следует коснуться вопроса об их основных различиях.
Вопрос о понятии и сущности административной юстиции является дискуссионным, потому и разграничивать названные понятия достаточно сложно. Придерживаясь классического подхода, стоит согласиться с точкой зрения Ю.Н. Старилова, который соотносит административную юстицию и административное судопроизводство «как часть и целое, административная юстиция выполняет функцию судебного контроля в системе административного судопроизводства».11
Как было указано, административное судопроизводство понимается как средство рассмотрения административных дел, порядок рассмотрения которых регламентируется КАС РФ. Вместе с тем, понятия «административное судопроизводство» и «административная юстиция» не могут заменять друг друга или быть одинаковыми, «институт административной юстиции более Гамидова, Э. Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации / Э. Г. Гамидова // Экономика. Управление. Право. – 2017. – №2. – С. 234. Чечот, Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы) / Д. М. Чечот. – Л. : Изд-во Ленингр. унта, 1973. – 31 с. Старилов, Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Ю. Н. Старилов // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. – 2013. №1. – С. 212. сложное правовое образование, включающее материально-правовые, компетенционные и процессуальные нормы».12
Административно-процессуальное право в зарубежных странах
... исполнительных органов и резкое увеличение количества административно-правовых актов, отмечает японский правовед Цунэо Инако, явились основанием для попыток выделения подотраслей административного права. Становление административного права, как ... Акт Финляндии не применяется в отношении судопроизводства, предсудебного расследования, полицейского следствия, либо принудительных мер. Рассматриваемый ...
Под административным судопроизводством понимается «вид судебного процесса, представляющий собой деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений, реализованных полностью или частично в ходе разрешения органами публичной администрации (ее должностными лицами) в рамках административного процесса соответствующих административных дел».13
Руководствуясь теоретическими исследованиями, следует выделять следующие признаки административного судопроизводства:
- это одна из форм осуществления судебной власти;
- это деятельность, урегулированная административным процессуальным законодательством;
- в рамках административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются споры между физическими или юридическими лицами и органами власти. В связи с этим, можно говорить об особом субъектном составе. Это вертикальные правоотношения, для которых свойственна схема отношений «власти—подчинения»;
- особенностью является и процессуальный порядок, позволяющий совместить частные и публичные интересы при осуществлении правосудия. При осуществлении административного судопроизводства интересы граждан или организаций не ограничиваются в пользу органов власти;
— – основной целью любого вида правосудия можно назвать защиту нарушенных прав и свобод, законных интересов. «Цели и задачи каждого вида правосудия отличаются исходя из спорных правоотношений. В рамках Шергин, А. П. О понимании административного судопроизводства / А. П. Шергин // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административнопроцессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. – Вып. 7. – Воронеж Издательство Воронежского государственного университета, 2013. – C. 756. Кононов, П. И. Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения/ П. И. Кононов // Административное право и процесс. – 2014. – № 3. – С. 45 – 48. административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются дела о спорах между частными лицами (гражданами, организациями) и органами публичной власти. По сути, целью любого вида правосудия является защита нарушенных прав и свобод, однако только при осуществлении административного судопроизводства у частных лиц есть возможность оспорить законность решений органов власти».14
Резюмируя сказанное, административный процесс – это самостоятельный вид правоприменительного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность уполномоченных органов по разрешению подведомственных им административных дел, а административное судопроизводство – это вид судебного процесса, представляющий собой правоприменительную деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с возбуждением административнопубличными органами административных дел.
Административное судопроизводство
... администрати в ный акт. Основным документом, регламентирующим административные право о т ношения, является Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). Но административное судопроизводство регламентируется также и законодательством субъекта фед ...
Для уяснения сущности административного судопроизводства следует также привести положения Постановления Пленума Верховного Суда №36, которое указывает, что «суды, в порядке предусмотренном КАС, рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (оспаривание действий избирательных комиссий, действий налоговых органов, отказ в регистрации недвижимости и т.д.)». 15
Из чего следует, что административное судопроизводство становится юридически значимым. Возрастает роль главных институтов административного права и повышается практическое значение для государства и общества судебной практики по административным делам. Басов С. Л. Административное судопроизводство : учебное пособие / С. Л. Басов, Н. А. Васильчикова, И. И. Головко, О. А. Гуреева, Э. Р. Исламова ; отв. ред. В. В. Лавров. – Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. – 12 – 14 с. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : Постановление Пленума Верховного Суда Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2016. – № 11. Также актуализируется проблема развития административного законодательства, административного процессуального законодательства, административного права в целом.
Важно отметить, что Кодекс административного судопроизводства РФ «официально закрепил институт административной юстиции в качестве неотъемлемого элемента российского правового государства, определил ее контуры как второй формы правосудия в публичном праве России и реализовал положение ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве, обеспечив ему регулирование, в значительной мере отвечающее передовым европейским стандартам в этой области». 16
При этом, говоря о роли административного судопроизводства в системе средств обеспечения эффективного управления, профессор Ю.Е. Аврутин справедливо отмечает, что «если административно-судебная защита» не будет связана с теми или иными формами воздействия на «источник» возникновения «административной неправды» – должностных лиц публичного управления, административное судопроизводство будет в большей своей части средством не модернизации государственного и муниципального управления, а «латания дыр» в его организации, включая подбор, расстановку и обучение кадров».17
Как указывает И.В. Панова, «проблема защиты прав граждан и организаций против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных органов, должностных лиц, государственных служащих – существует во всех странах».18
В юридической литературе отмечается, что установление и охрана публичных прав, также необходима, как и охрана гражданских. При этом, государство, которое должно защищать права граждан иногда способно и Старицын, А. В. Перспективы совершенствования административного судопроизводства в России / А. В. Старицын, Д. В. Еремеев // Lex Russica. – 2017. – №7. – С. 105. Аврутин, Е. Ю. Поможет ли административное судопроизводство обеспечить эффективность государственного управления? / Е. Ю. Аврутин // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2015. – № 2. – С. 47. Панова, И. В. Административная юстиция в России. Поиск определения, история вопроса. / И. В. Панова // Вестник ВАС. – 2009. – №3. – С. 44 – 47. нарушать их. Именно поэтому, административное судопроизводство имеет большое значение.
Источники уголовного права Российской Империи
... дальнейшему развитию уголовного законодательства и уголовно-правовых взглядов России. Положения Артикула воинского легли в основу тех статей тома XV Свода законов Российской империи, в которых ... защищала право военнослужащих или людей какого? либо иного статуса на местах предоставлять на рассмотрение воеводам петицию, направленную против административных притеснений. Наибольший интерес из уголовно- ...
В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному, с учетом исторических особенностей, специфики реализации реформ и преобразований, а также с учетом традиций и развития права. Процесс становления административной юстиции в России происходил в несколько этапов. Можно отметить, что «на протяжении полутора веков, в силу различных социально-экономических и политических причин, чередовались периоды активного создания теоретических и правовых предпосылок для формирования административной юстиции и периоды отрицательного отношения к институту административной юстиции в целом, сдерживания его развития. Более чем двадцатилетняя задержка в реализации положения статьи 118 Конституции Российской Федерации об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства была обусловлена рядом объективных и субъективных причин.
К объективным причинам можно отнести «недостаточные финансовые возможности государства; организационные сложности, связанные с удаленностью населения в отдельных районах страны от предполагаемого места размещения административных судов и соответствующими транспортными проблемами; ограниченную численность судейского корпуса; в большинстве случаев его профессиональную неподготовленность к решению новых задач, в частности отсутствие должной специализации судей; низкий уровень правовой культуры населения».19 К субъективным причинам следует отнести: «конкуренцию между разобщенными системами судов общей Старилов, Ю. Н. «Однозначное указание» для современного развития административного судопроизводства в России / Ю. Н. Старилов // Административное право и процесс. – 2013. – № 3. – С. 10. юрисдикции и арбитражных судов, продолжавшими широко рассматривать дела, возникшие из административных и иных публичных правоотношений».20
В заключении необходимо отметить ряд существенных достоинств принятия КАС РФ для развития Российского государства и его правовой системы. Кодекс официально закрепил институт административной юстиции в качестве неотъемлемого элемента российской правово системы. Обозначил административное судопроизводство как форму правосудия в публичном праве России, осуществляющуюся на практике. Соответственно реализовал положение ст. 118 Конституции РФ о наличии административного судопроизводства в России.
Принятие КАС РФ послужило формированию новой отрасли права судебного административного права, содержащего совокупность правовых норм, регулирующих административное судопроизводство в судах и выделяющих его из гражданского судопроизводства. Принятие КАС РФ вызовет потребность в разработке новых юридических конструкций и правовых форм, соответствующих параметрам правового и демократического государства. Также, что немаловажно, предопределит новые направления административно-правовых исследований.
Поддерживая принятие КАС РФ и соглашаясь с мнениями ученых, все же необходимо обратить внимание на иные взгляды на сложившуюся правовую ситуацию. Так, А. Т. Боннер полагает, «что КАС РФ нужно было бы принимать при одновременном наличии четырех условий:
Во-первых, суды Российской Федерации рассматривают значительное количество споров публично-правового характера. Во-вторых, эти споры настолько специфичны, что для их рассмотрения и разрешения традиционная гражданско-процессуальная форма оказалась совершенно непригодной.
Административное право как отрасль права
... административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права ...
В-третьих, взамен нее правовая теория разработала, а законодатель принял принципиально иную административно-процессуальную форму, Громошина, Н. А. Кодекс административного судопроизводства или Административный процессуальный кодекс? / Н. А. Громошина // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. – 2013. – № 7. – С. 631. оптимально приспособленную для рассмотрения данной категории дел. Ее применение в значительно большей степени гарантирует установление действительных обстоятельств административных дел, позволяет практически безошибочно определять законность или незаконность оспариваемых правовых актов, защищать нарушенные или оспоренные права и свободы субъектов российского права и выносить по этим делам законные, обоснованные и справедливые судебные решения. Однако в действительности ни одного из сформулированных выше условий для принятия КАС не существует». 21
Однако вопреки отсутствию необходимых условий, по мнению некоторых ученых и юристов практиков, принятие Кодекса направлено на осуществление нормативного правового регулирования института административного судопроизводства. Он детально устанавливает процессуальный порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений.
Теоретический анализ литературы показывает, что административное судопроизводство призвано защищать права и свободы граждан, организаций от незаконных действий органов власти. Формирование административного судопроизводства как комплексного института и его законодательная регламентация, является преимущественными направлениями реформы административного права. Для осуществления административного судопроизводства необходим особый процессуальный порядок, сочетающий в себе частные и публичные интересы. Именно поэтому принятие Кодекса административного судопроизводства стало важным этапом в развитии правосудия и положило начало формированию административно – процессуального законодательства, а также новой отрасли права. Боннер, А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или спор процессуалиста с административистом / А. Т. Боннер // Закон. – 2016. – № 7. – С. 26.
1.2. Основные задачи, функции и принципы административного
судопроизводства в судах общей юрисдикции.
Согласно ст. 3 КАС РФ выделяются следующие задачи административного судопроизводства:
1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. 22
Переходя к характеристике отдельных задач административного судопроизводства, прежде всего, важно отметить, что приведенные задачи оказывают большое влияние на правовое регулирование, а также и на процесс правоприменения. Они исходят из Конституции РФ, федеральных конституционных законов и международных договоров Российской Федерации.
Международное воздушное право: принципы, конвенции, организации
... Стороны". Вопросы юрисдикции являются предметом Варшавской конвенции 1929 г., Монреальской конвенции 1999 г., а также Гаагской и Монреальской конвенций по борьбе с захватом и ... соглашений о воздушном сообщении основные принципы играют роль критерия законности двусторонних норм. Рассмотрим основные принципы международного воздушного права. Принцип суверенитета над воздушным пространством. Каждое ...
Необходимо подчеркнуть значение такой задачи административного судопроизводства как обеспечение доступности правосудия. Согласно ст. 46 Конституции РФ, ст. 8 Всеобщей декларации прав человека,23 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод24 гарантируется свободный и беспрепятственный доступ к правосудию.
Важно понимать, что доступ к правосудию понимается как основа правосудия, которая должна быть обеспечена на всех стадиях процесса. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 10. – Ст. 1391. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г.) // Библиотечка Российской газеты. – 1999. – № 22 – 23. – С. 55. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 2. – Ст. 163. Необходимо создать условия, как при прохождении досудебных этапов правовой защиты, так и на стадиях возбуждения дела, судебного разбирательства, равным образом и до возможности реализовать право на обращение в вышестоящие суды и право на исполнение судебного акта. Помимо вышесказанного, доступ к правосудию заключается и в беспрепятственной возможности обращения к суду, в том числе и созданием экономических и организационных условий.
Непосредственной целью административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Защита осуществляется «посредством судебной оценки властно-управленческой деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и (или) обоснованности».25 Из чего следует, что законное и обоснованное решение суда по делу и является средством реализации задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере публичных правоотношений.
Также необходимо проанализировать и раскрыть сущность правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел. Рассмотреть и разрешить дело означает, что при осуществлении судопроизводства по делу верно применены нормы процессуального и материального права, с учетом специфики конкретного дела. При этом правильность проявляется в неуклонном соблюдении судами законодательства, прежде всего, в соблюдении порядка производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также в полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела. Своевременность рассмотрения дела выражена в соблюдении процессуальных сроков судами. От того, насколько своевременно будет осуществлена защита, можно судить об эффективности судебной деятельности, осуществляемой в рамках административного судопроизводства.
Осокина, Г. Л. Гражданский процесс: Особенная часть / Г. Л. Осокина. – М. : Норма, 2007. – 369 с. Потому в целях своевременной защиты прав, свобод и законных интересов, процессуальные нормы предусматривают сроки движения дела и совершения отдельных процессуальных действий.
Следующая задача административного судопроизводства заключается в укреплении законности и предупреждении нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. «Судебная власть как государственно – правовой институт располагает значительными правовыми и идеологическими ресурсами, опирается на высокий профессионализм уполномоченных ее осуществлять должностных лиц, относительную обособленность от других отраслей государственной власти, позволяющую ее контролирующим органам самостоятельно осуществлять правонаправляющие, правоконкретизирующие, сигнально-информационные функции».26
Механизм укрепления законности при осуществлении административного судопроизводства следует понимать как поддержание состояния постоянного обеспечения и развития гарантий исполнения принятых по делу судебных решений, функционирования всех институтов судопроизводства в соответствии с нормами законодательства.
Значение задач, по мнению В.В. Яркова, заключается в следующем: «вопервых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС, и, во-вторых, задачи судопроизводства задают правильные ориентиры для разрешения правоприменительных вопросов, когда отсутствует норма технического характера, но, тем не менее конкретный вопрос, поставленный перед судом, нуждается в разрешении».27 Проведя анализ задач административного судопроизводства можно увидеть, что они не имеют специфики, отличающей их от задач правосудия в сфере гражданского судопроизводства. А именно, задачи, содержащиеся в ст. 3 КАС совпадают с Кашепов, В. П. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / В. П. Кашепов, А. А. Гравина, О. В. Макарова. – М. : Юриспруденция, 2011. – 114 с. Ярков, В. В. Административное судопроизводство: Практикум: Учебное пособие / В. В. Ярков, К. А. Малюшина. – М. : Статут, 2016. – 115 с. теми задачами гражданского судопроизводства, которые указаны в ст. 2 ГПК, и задачами арбитражного судопроизводства, закрепленными в ст. 2 АПК. При этом правоведы считают данный подход наиболее правильным, так как задачи любого судопроизводства должны быть едины.
Если цели и задачи административного судопроизводства устанавливаются на законодательном уровне, то функции – это теоретические положения, которые рассматриваются с разных точек зрения. Так, например, Ю.Н. Старилов выделяет такие функции административного судопроизводства, как: «судебная защита человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействий) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; судебный контроль за административным нормотворчеством (его результатами)».28
А.В Орлов указывает, что в целом, задачи административного судопроизводства отражают две важнейшие функции – правовосстановительную и превентивную. «И если первая реализуется применительно к административному истцу (либо к административному истцу и к некоторым заинтересованным лицам), то вторая – применительно к неопределенному кругу лиц».29
Приведенные исследования обозначают, что функции административного судопроизводства являются его неотъемлемой составляющей и реализуются на практике в специальных формах, хотя прямо не закреплены в КАС РФ. Вместе с тем теоретический анализ литературы показывает, что необходима дальнейшая доктринальная разработка функций административного судопроизводства, поскольку именно функции раскрывают сложное взаимодействие права и общества. Старилов, Ю. Н. Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности / Ю. Н. Старилов // Юридическая техника [Электронный ресурс]. Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/modernizatsiya-administrativnoprotsessualnogo-zakonodatelstva-osnovnye-zadachi-i-glavnye-napravleniya-zakonotvorcheskoy
Орлов, А. В. Превентивная функция административного судопроизводства / А. В. Орлов. // Российский судья. – 2016. – № 9. – С. 23.
Если функции обуславливают социальное назначение административного судопроизводства, то принципы права — основополагающие идеи, которые выражают его сущность. В основе любого вида судопроизводства лежат системообразующие идеи. В общей теории права под принципами понимаются «основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования права».30 Административное судопроизводство, осуществляемое судами общей юрисдикции, также базируется на определенных принципах. Так, А.П. Рыжаков отмечает, что «принципы административного судопроизводства — это основные правовые положения, выражающие природу и сущность организации и деятельности федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел».31 Профессор Рыжаков разделяет позитивистский подход к пониманию принципов права, сущность которого заключается в том, что основополагающие идеи содержатся в тексте нормативных правовых актов, поэтому автор и акцентирует внимание на том, что принципы – это правовые положения.
Большинство ученых придерживаются указанной точки зрения и в своих научных работах указывают, что «принципы административного судопроизводства представляют собой ключевые и основополагающие идеи, выраженные и конкретизированные в содержании правовых норм и выступающие как направляющие установки при реализации норм административно-процессуального права».32
В ст. 6 КАС закрепляет принципы административного судопроизводства: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; Марченко, М. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов / М. Н. Марченко. – М. : Зерцало, 2004. – 248 с. Рыжаков, А. П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации / А. П. Рыжаков // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CMB&n=17916#02205801161490728 Деменкова, Н. Г. О законодательном закреплении принципов современного административного судопроизводства / Н. Г. Деменкова, М. С. Игнатова, А. В. Минбалеев // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право [Электронный ресурс]. Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/o-zakonodatelnom-zakreplenii-printsipovsovremennogo-administrativnogo-sudoproizvodstva осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность и открытость судебного разбирательства; непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
Первый принцип, закрепленный в ст. 6 КАС, это принцип независимости судей. Его сущность выражается «в создании для них таких условий, при которых они имеют возможность свободно формировать свои оценки по поводу собранных доказательств, обстоятельств дела, квалификации спорных правоотношений безотносительно к каким-либо интересам, внутренним и внешним влияниям».33 Закрепление указанного принципа является одной из гарантий реализации принципа независимости судей, закрепленного в ФКЗ «О судебной системе», в административном судопроизводстве.
Далее законодатель выделяет принцип равенства всех перед законом и судом. «Согласно принципу равенства участников правосудия по административным делам перед законом и судом правосудие осуществляется на началах равенства организаций и граждан независимо от каких-либо признаков и критериев».34 Он является отражением одноименного конституционного принципа, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ. Правосудие должно осуществляться независимо от правового статуса участников процесса и потому, для реализации принципа, суд наделяется полномочиями по обеспечению равной судебной защиты всем лицам, участвующим в деле.
Следующий принцип, закрепленный законодательно – принцип законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел. Он вытекает из ст. 1 Конституции Российской Федерации, определившей Российскую Федерацию в качестве правового Сойников, М. А. О некоторых принципах административного судопроизводства / М. А. Сойников, Р. М. Барсуков // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. – 2016. – № 1(6).
– С. 53. Ярков, В.В. Принципы административного судопроизводства: общее и особенное / В. В. Ярков // Закон. – 2016. – № 7. – С. 54. государства. В правовом государстве организация и деятельность государственной власти, ее взаимоотношения с индивидами основаны на праве и ему соответствует. Поэтому принцип законности можно назвать исходным положением правовой деятельности общества и государства, а соответственно и основополагающим конституционным принципом.
В ст. 9 КАС наряду с законностью провозглашается принцип справедливости. «Справедливость тесно связана с законностью, ибо только законные приговор, решение, действие могут быть справедливыми, но справедливость и законность – это не одно и то же: если законность – понятие только правовое, то справедливость выражает еще и нравственные чувства и оценки».35 Кроме того, с учетом же требований европейских стандартов и практики Европейского Суда по правам человека принцип законности и справедливости предполагает не только формальную реализацию требований закона, но и обеспечение реальной защиты прав и интересов граждан.
Также необходимо раскрыть принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок. Именуемый в юридической литературе как принцип разумных сроков. Согласно ст. 10 КАС РФ осуществление административного судопроизводства и исполнение судебных актов по административным делам осуществляются в разумный срок. Понятие разумного срока не отражено в законодательстве, но учеными теоретиками сформировано представление о данной правовой категории. По мнению Ю.А. Романова «разумный срок судебного разбирательства – период времени, в течение которого суд должен своевременно и правильно рассмотреть дело, учитывая его характер и сложность, вынести законный и обоснованный судебный акт, которым в полном объеме будет разрешена правовая ситуация».36 Однако в целом разумные сроки судопроизводства направлены на Макарова, З. В. Справедливость в уголовном судопроизводстве / З. В. Макарова // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». – 2012. – № 7 (266).
– С. 55. Романова, Ю. А. Разумный срок судебного разбирательства: какие изменения необходимо внести в статью 6.1 ГПК РФ / Ю. А. Романова // Вестник Томского государственного университета. – 2011. – № 347. – С. 114. то, чтобы исключить затягивание ситуации неопределенности, которая может привести к отказу в правосудии.
Далее законодатель выделяет принцип гласности и открытости судебного разбирательства. Указанный принцип является конституционным и корреспондирует с ч. 1 ст. 123 Конституции РФ. Гласность правосудия, в том числе и при осуществлении административного судопроизводства, обеспечивается путём проведения открытого судебного заседания. Проведение закрытых судебных заседаний предусматривается ст. 11 КАС и является исключением из общего правила. Также принцип гласности и открытости выражается и в праве лиц, участвующих в деле, заинтересованных лиц, получать информацию о дате, времени и месте рассмотрения дела, о результатах его рассмотрения, а также принятых по нему судебных актах. Значение принципа гласности и открытости появляется в том, что он «способствует снижению субъективизма судей и позволяет всем желающим убедиться в соблюдении установленных законом правовых процедур разбирательства дела. Наконец, в более широком плане обеспечивается транспарентность правосудия во всех ее аспектах».37
Принцип непосредственности судебного разбирательства раскрывается в ст. 13 КАС при помощи закрепления обязанности суда непосредственном исследовании и восприятии всех доказательств по делу. Суд лично заслушивает объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей, заключения экспертов, знакомится с письменными и вещественными доказательствами, воспроизводит аудио- и видео- записи. Следовательно, судья лично воспринимает весь доказательственный материал и основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.
Последним принципом, закрепленным в ст. 6 КАС, является принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Ученые конституционалисты указывают на то, что Спицин, И. Н. Транспарентность в цивилистическом процессе: Монография / И. Н. Спицин. – М. : Инфотропик Медиа, 2013. – 28 с. «состязательность и равноправие сторон являются взаимообусловленными и взаимодополняющими друг друга, но самостоятельными конституционными принципами судопроизводства в Российской Федерации».38
Для выявления сущности принципа необходимо обозначить содержание вышеуказанных категорий. Так, А.Д. Хлебников указывает, что «состязательность предполагает разделение процессуальных функций сторон и суда, активное положение сторон, деятельность которых направлена на отстаивание своей правовой позиции. Требование равноправия сторон означает, что стороны судопроизводства пользуются равными процессуальными правами, и суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон. Важно и то, что стороны пользуются равными правами как при отстаивании своей позиции по существу дела, так и при решении в судебном заседании процедурных вопросов. Стороны судопроизводства имеют также равные процессуальные обязанности».39 В свою очередь в рамках данного принципа активная роль суда выражается в том, что суд «сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, суд осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, сообщает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает содействие в реализации их прав и др.».40
Выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия подчеркивает необходимость развития данного процессуального института. Однако, в современной юридической литературе основополагающие моменты, раскрывающие основные задачи, функции и принципы административного судопроизводства раскрыты Мархгейм, М. В. О состязательности и равноправии сторон как самостоятельных конституционных принципах судороизводства / М. В. Мархгейм // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. [Электронный ресурс]. URL : https://cyberleninka.ru/article/n/o-sostyazatelnosti-i-ravnopravii-storon-kaksamostoyatelnyh-konstitutsionnyh-printsipah-sudoroizvodstva Хлебников, А. Д. Применение принципов состязательности и равноправия сторон при разрешении споров в арбитражных судах / А. Д. Хлебников // Арбитражная практика. – 2010. – № 6. – С. 44. Андриянов, В. Н. Сущность и принципы административного судопроизводства: узаконенная модель / В. Н. Андриянов // Известия Иркутской государственной экономической академии. – 2015. – Т. 25, № 3. – С. 524. недостаточно. В связи с этим в современной действительности является актуальным формирование и развитие новой отрасли права – административно–процессуального права. Наукой административного права накоплен внушительный объем правового знания и ученымиадминистративистами (Д. Н. Бахрах, Н. Г. Салищева, В. В. Скитович, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, Д. Д. Чечет и др.) ранее рассматривались проблемы судебной защиты прав и свобод граждан, интересов юридических лиц от неправомерных действий и решений органов государственной власти и должностных лиц.
Приведённый анализ основ административного судопроизводства в судах общей юрисдикции в Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы. Важной особенностью Кодекса административного судопроизводства РФ является установление основ административного судопроизводства и понятийного аппарата. В то же время Кодекс не содержит понятия «административное судопроизводство», что обуславливает научные дискуссии о содержании данного понятия. Некоторые определения, разработанные учеными – административистами, предложены в научной работе. Исходя из дефиниций были выявлены признаки административного судопроизводства, позволяющие отграничить его от иных видов правосудия и показать необходимость, значимость административного судопроизводства в современной действительности.
В том числе большое значение имеет законодательное закрепление задач административного судопроизводства, которые составляют понимание его сущности. В КАС РФ затрагиваются доступность правосудия, его своевременность, также закрепляется необходимость защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов и указывается на значимость предупреждения и пресечения нарушений в публичной сфере.
Наряду с задачами Кодекс содержит и принципы административного судопроизводства. При ознакомлении с которыми можно отметить, что указанные принципы характерны для всех видов правосудия. Некоторые ученые высказывают мнение о включение в ст. 6 КАС РФ так называемых исключительных принципов, например, принцип сочетания частных и публичных интересов, принцип полноты оценки деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, принцип невмешательства суда в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления и другие.
Изучая юридическую литературу, возникают основания считать, что формируется новая отрасль права – административно–процессуальное право. Ведь развитие законодательства об административном судопроизводстве влечет соответствующие теоретические и практические исследования, которые и ведут к формированию новой отрасли права, новой учебной дисциплины, изучающей порядок осуществления административного судопроизводства. Безусловно, на данном этапе развития административного судопроизводства актуальны теоретические исследования, потому как определенные выводы могут быть использованы на практике путем внесения соответствующих изменений в Кодекс административного судопроизводства. Такой непрерывный процесс взаимодействия науки и практики приобретает особую важность для того, чтобы продолжить процесс формирования и развития административного судопроизводства в стране.
Глава 2. Административные дела, рассматриваемые в судах общей
юрисдикции.
2.1. Понятие и особенности административных дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции.
Одним из условий доступности правосудия является гарантируемая государством возможность для заинтересованных лиц использовать предусмотренную законодательством процедуру получения судебной защиты от нарушений прав, свобод или охраняемых законом интересов.
В связи с этим важным этапом развития российского процессуального законодательства является принятие КАС РФ, в котором были закреплены правовые институты и процедуры по разрешению административных и иных публично-правовых споров. Несомненно, указанный законодательный акт создает надлежащее процессуальное правовое регулирование судебного разрешения спорных отношений, возникающих в сфере публичного права. Можно утверждать, что «теоретические споры о правовой природе административного судопроизводства (гражданско-процессуальная, административно-процессуальная либо смешанная) завершились принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, воплотившего схемы смешанного процесса, включающего правосудие и судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных полномочий органами законодательной и исполнительной властей».41
Кодекс административного судопроизводства РФ определил категории споров, которые рассматриваются в рамках административного судопроизводства, а также закрепил термин «административное дело». Однако введение термина «административное дело» в юридический оборот связано с Лусегенова, З. С. Современная модель административного правосудия / З. С. Лусегенова // Судья. – 2015. – № 6. – С. 18. вступлением в силу ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» 7 февраля 2011 г. В п. 2 ст. 4 ФКЗ указано, что «суды общей юрисдикции рассматривают все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов».42 Как отмечает Ю. Н. Старилов, что в подобной интерпретации исследуемый термин позволяет предполагать о его непосредственном и главном взаимодействии с термином «административное судопроизводство» и его прямой связи с необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов.
Необходимо согласиться с И.В. Пановой, которая с сожалением пишет о том, что в настоящее время «нет юридических определений основных понятий: «административный процесс», «административно-юрисдикционное дело», «административный спор», «административная юстиция», «административное судопроизводство» и др.».43 Отсутствие законодательного закрепления юридических определений и порождает наличие дискуссии между учеными.
Тем не менее, ученые разрабатывали определения термина «административное дело» задолго до принятия ФКЗ и КАС РФ. Так, А.К. Соловьева предлагает «под административным делом понимать публичноправовой спор о законности правовых актов и действий (бездействий) субъектов публичного управления, в том числе и споры о законности и обоснованности постановлений о наложении административных взысканий».44
В. Ершов понимает административное дело как «спор о соответствии законов и иных актов государственных органов и их действий (бездействия) общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации».45 О судах общей юрисдикции в Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1 – ФКЗ (ред. от 06.03.2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 898. Панова, И. В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции / И. В. Панова // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2017. – № 1. – С. 39. Соловьева, А .К. Административная юстиция в России : проблемы теории и практики : дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.02 / А. К. Соловьева ; СПб., 1999. – 20 с. Ершов, В. Разделение властей. К вопросу о компетенции судов по разрешению административных споров / В. Ершов // Российская юстиция. – 2001. – № 11. – С. 71.
Некоторые ученые предлагают считать, что «понятие «административное дело» не совпадает с понятием «административный спор». Первое из них шире второго, поскольку административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование и т.д.)».46
Тем не менее «понятия «административное дело» и «административноправовой спор» – разнопорядковые. Административно-правовой спор есть несовпадение (разногласия) или конфликт интересов между субъектами публичных правоотношений, а административное дело – это административно– правовой спор, принятый к производству суда, а также материалы, относящиеся к данному спору».47
Основываясь на вышеизложенном, можно выделить особенности, присущие административным делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции. Во-первых, предметом административного дела является конкретный административно-правовой спор. Содержание административного спора составляют вопросы, которые входят в предмет регулирования административного права. Это вопросы, связанные с осуществлением государственного управления.
Во-вторых, административное дело – это вид административно-правового конфликта. Как указывает С.Н. Махина, «в споре очевидны все признаки конфликта (противоборство субъектов права в связи с применением, нарушением или толкованием правовых норм), поэтому административный спор является разновидностью административно-правовых конфликтов».48 В Панова, И. В. Проблемы рассмотрения административных дел / И. В. Панова // Вестник ВАС РФ. – 2012. – № 4. – С. 78. Голдина, А. В. Административное дело и Административно-правовой спор: понятие и соотношение /А. В. Глодина // Воронежский государственный университет. – 2017. – № 3 – С. 147. Махина, С. Н. Административный конфликт : понятие, правовое содержание и способы разрешения / С. Н. Махина // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. Воронеж. – 2002. – №13. – С. 138. ходе конфликта каждая из сторон отстаивает свое мнение, используя для этого все имеющиеся у нее доказательства. В-третьих, особенность сторон в административном деле. На одной стороне выступают физические и юридические лица, а с другой субъекты, наделенные властными полномочиями. В-четвертых, разрешение спора осуществляется в процессуальной форме. Административно-правовой спор может быть разрешен в административном порядке либо в судебном порядке. В случае разрешения спора в судебном порядке формируется административное дело и соответственно применяется процессуальное законодательство. Судебный порядок является наиболее полным и всесторонним, поскольку в суде выслушиваются мнения сторон, рассматриваются письменные и вещественные доказательства, заслушиваются показания свидетелей, проводятся прения и в тоге вносится судебное решение, обязательное для сторон. Существование процессуальной формы разрешения спора гарантирует защиту прав, свобод и законных интересов. В-пятых, особый порядок рассмотрения административных дел. Указанные особенности следуют из порядка разрешения отдельных категорий административных дел.
Анализ материала показывает, что Кодекс закрепляет термин «административное дело», однако не раскрывает его содержание. Указанный факт важен не только с теоретической точки зрения, ведь при отсутствии законодательно закреплённого определения понятия возникают и некоторые сложности в практической сфере. Так, достаточно сложно определить критерий, позволяющий отграничить административные дела от иных, содержащих публичный элемент. Ведь в дальнейшем, при определении видов административных дел в Кодексе административного судопроизводства РФ устанавливается открытый перечень и в реальной действительности, за отсутствием законодательного определения, необходимо руководствоваться нечетким критерием – дела должны вытекать из отношений, связанных с осуществлением государственного управления или исполнительно – распорядительной деятельности.
Исходя из определений понятий «административное дело», сформулированными учеными, были предложены основные особенности административных дел, которые рассматриваются в судах общей юрисдикции. Указанные особенности позволяют отграничить категорию «административно дело» от иных категорий, имеющих теоретическое значение, например «административно-правовой спор» и категорий, имеющих более практическую направленность – дело об административном правонарушении. Потому как ранее в юридической доктрине достаточно распространенным являлось мнение о том, что административные дела это не что иное, как дела об административных правонарушениях. Однако с учетом нового правового регулирования и развития теории можно однозначно заключить о различии указанных категорий.
Дело об административном правонарушении – это дело, возбуждённое в установленном порядке, по факту обнаружения признаков административного правонарушения. В свою очередь на основании ст. 2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается «противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».49 Следовательно, термин «административное дело» напрямую связываются с необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, а термин «дело об административном правонарушении» указывает на деликатный характер его содержания. Кроме того, государство уже создало условия, формальный порядок разрешения дел об административных правонарушениях и применения к виновным в совершении правонарушений установленных законодательством наказаний. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195 – ФЗ (ред. от 01.05.2019 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.05.2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – № 1. – Ст. 1.
Из сказанного становится очевидным, что административное дело занимает особое место в государственном управлении и реализации исполнительной власти, обеспечивая законность решений должностных лиц и защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций. Как следствие занимает центральное место в административном процессе и эффективно обеспечивает законность и правопорядок в стране.
Согласно ч. 1 ст. 1 КАС РФ регулируются отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями (далее также — суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Необходимо выделить две категории дел, рассмотрение которых является предметом регулирования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации:
1. административные дела о защите нарушенных или
оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и
законных интересов организаций, возникающие из административных и
иных публичных правоотношений;
2. административные дела, связанные с осуществлением
обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных
административных властных требований к физическим лицам и
организациям.
Установлен запрет на рассмотрение в порядке, установленном Кодексом, некоторых категорий юридических дел: возникающих из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащих рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции (ч. 4 ст. 1); дел об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1); дел об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом (ч. 5 ст. 1).
Поскольку данная сфера регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Кроме того, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 36 указано, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ:
- споры о признании актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей;
- служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда;
- экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов;
- не связанные с реализацией публичных полномочий дела по внутрикорпоративным спорам, возникающим между адвокатами и адвокатскими палатами, нотариусами и нотариальными палатами, медиаторами и постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации медиаторов, а также между членами и органами управления иных саморегулируемых организаций, которые подлежат разрешению в исковом порядке;
— дела об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской деятельности (см. подробнее: О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Важным моментом является то, что административное судопроизводство осуществляется разными системами судов, тем самым порождая многообразие определений «административное дело». В связи с этим в доктрине предлагаются два подхода к определению – административные дела, возникающие при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности (рассматриваются арбитражными судами) и административные дела с участием граждан (подведомственны судам общей юрисдикции).
Главное отличие заключается в особенностях возникающих отношений – в первом случае это дела, возникающие при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. Во втором случае – это дела с участием граждан или их объединений, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Отсюда вытекает разная подведомственность данных дел – экономические споры рассматривают арбитражные суды, а другие споры – суды общей юрисдикции. Указанное деление является основанием для классификации дел, рассматриваемых разными системами судов.
В теории некоторыми авторами предлагаются классификации административных дел. Так, Ю.А. Попова предлагает классифицировать споры в сфере публичных, административных правоотношений по предмету спора и предмету судебной защиты на две классификационные группы.
Первая группа состоит из споров публично-правового характера, затрагивающих интересы многочисленной группы лиц. К ним относятся: дела об оспаривании нормативных правовых актов; дела по защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме; дела по спорам о компетенции; дела по защите политических прав и свобод; иные дела из публичных правоотношений, отнесенные федеральным законом к судебной подведомственности.
Ко второй группе дел Ю.А. Попова относит: дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти или их должностных лиц; дела об административных правонарушениях, урегулированных нормами КоАП РФ.50
Иного взгляда придерживается Ю.А. Тихомиров и предлагает разделить административные дела на четыре категории: обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера; споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних; тематические споры (споры, вытекающие из бюджетных, налоговых, санитарно-эпидемиологических, экологических отношений); споры о компетенции в системе органов исполнительной власти51.
С принятием Кодекса административного судопроизводства РФ немного сглажена, однако не решена проблема соотношения дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном Кодексом, с делами, рассматриваемыми в ином процессуальном порядке. Проведенный анализ ст. 1 КАС свидетельствует о том, что предмет регулирования в ней четко не определен. То есть критерий, позволяющий выделить ту область правоотношений, на которую распространяется действие указанного Кодекса, не позволяет однозначно сказать, для каких категорий дел устанавливается процессуальный порядок рассмотрения. Исходя из содержания ст. 1 КАС РФ можно получить лишь общее представление о том, какие административные дела подведомственные Попова, Ю. А. Процессуальная форма разрешения споров, возникающих из публичных и административных правоотношений / Ю. А. Попова // Российский судья. – 2011. – № 4. – С. 8. Тихомиров, Ю. А. Административное судопроизводство в России : перспективы развития / Ю. А. Тихомиров // Российская юстиция. – 1998. – № 8. – С. 36 – 37. судам общей юрисдикции. При этом каждая из категорий дел дифференцируется на виды, перечень которых не является закрытым.
Подобный законодательный подход не вызывает возражений, поскольку дать исчерпывающий перечень административных дел, подлежащих рассмотрению в судах общей юрисдикции в порядке, предусмотренный КАС РФ, не представляется возможным. Однако проблема видится в том, что единый критерий разграничения таких дел на виды отсутствует. Достаточно сложно объяснить, чем вызвана позиция законодателя, который в одних случаях за основу дифференциации административных дел берет предмет спора (например, по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан), а в других — орган, к компетенции которого относится рассмотрение дела (например, это дела, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ).
Многими учеными критикуется указанный подход законодателя: «ни основания предпринятой законодателем систематизации, ни ее практическая значимость не ясны, поскольку нигде в дальнейшем заданная дифференциация не используется».52
В данной главе были подробно изучены категории административных дел, выделены их виды и установлен управленческий критерий отграничения административных дел от иных споров, что немаловажно для дальнейшего исследования административного судопроизводства и основных тенденций его развития. Также было сформулировано определение понятия «административное дело» и выделены его основные признаки, из которых усматривается, что административное дело занимает особое место в административном процессе. Указанные признаки позволяют отграничить категорию «административно дело» от иных категорий, например «административно-правовой спор» или «дело об административном Аргунов, В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административного судопроизводства / В. В. Аргунов // Арбитражный и гражданский процесс. – 2014. – № 4. – С. 39 – 44. правонарушении», что имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. Также было сформулировано определение понятия «административное дело» и выделены его основные признаки, из которых усматривается, что административное дело занимает особое место в административном процессе. Указанные признаки позволяют отграничить категорию «административно дело» от иных категорий, например «административно-правовой спор» или «дело об административном правонарушении», что имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение.
В связи с этим дальнейшее развитие административного судопроизводства требует некоторых изменений, как уже было отмечено, теоретического и практического характера. Однако именно они позволят административному судопроизводству развиваться логично и во взаимосвязи с другими элементами российской правовой системы, а также преодолеть ряд существующих сегодня противоречий в юридической доктрине и правовых коллизий в системе нормативного правового регулирования.
2.2. Производство по административным делам в судах общей юрисдикции.
Современное административное судопроизводство соединяет в себе два процессуальных института, объединение которых до недавнего времени не представлялось возможным. Это соединение исковой формы защиты нарушенных прав с публично-правовым производством. Считалось, что исковое производство должно осуществляться лишь по защите гражданских, семейных, трудовых, жилищных и других прав, а публично-правовое и особое производства, не могут относиться к исковыми. В настоящее время в соответствии с КАС РФ защита публичных интересов возможна путем предъявления административного иска.
В юридической литературе, достаточно часто высказываются мнения о том, что посредством иска защищаются только субъективные гражданские права. Однако имеются и иные точки зрения по указанному вопросу. А.Ф. Клейман полагает, что «иск является защитой не только субъективного гражданского права, но и также и других субъективных прав, включая административные правоотношения».53
Концепция Кодекса административного судопроизводства РФ основывается на исковом характере судопроизводства, что подтверждается наличием Разделов III, IV, которые регулируют общие правила осуществления производства в суде первой инстанции, а также особенности производства по отдельным категориям административных дел. В настоящее время исковое производство является основным видом административного судопроизводства, которое возбуждается посредством предъявления искового заявления. Как указывает Г.Л. Осокина «административный иск представляет собой
Клейман, А. Ф. Избранные труды / А.Ф. Клейман. – Краснодар: Совет. Кубань, 2008. – 512 с. требование о защите субъективных прав и интересов субъектов вертикальных (публично-правовых) отношений».54
Административное исковое заявление подается в суд в письменной форме, при этом подача возможна как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа. При этом, законодатель предъявляет обязательные требования к форме и содержанию искового заявления, которые сформулированы в ст. 125 КАС РФ. Также при подаче административного искового заявления необходимо приложить документы, указанные в ст. 126 КАС РФ и дополнительные документы по отдельным категориям дел. Далее административное исковое заявление рассматривается единолично судьей в трехдневный срок после его поступления в суд и принимается к производству, если истцом были соблюдены требования, указанные в КАС РФ. Принятие административного искового заявления оформляется определением, которым, согласно ст. 127 КАС РФ, и возбуждается производство по административному делу.
После принятия административного искового заявления к производству судья проводит подготовку к судебному разбирательству. Эта стадия регламентируется Главой 13 КАС РФ, и является обязательной по каждому административному делу. Как указано в ст. 132 КАС РФ, подготовка проводится в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела. О подготовке административного дела к судебному разбирательству судья выносит определение и указывает в нем действия, которые следует совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также сроки совершения этих действий.
Подготовка дела к судебному разбирательству включает в свое содержание совокупность процессуальных действий сторон и суда, определенных ст. 135 КАС РФ. Например, суд рассматривает вопрос о соединении или разъединении нескольких требований, разрешает вопрос о Осокина, Г. Л. Иск (теория и практика) / Г. Л. Осокина // StudMed.ru [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.studmed.ru/osokina-gl-isk-teoriya-i-praktika_4c8d39cefe6.html применении мер предварительной защиты по административному иску. После совершения необходимых действий, суд признает административное дело подготовленным и выносит определение о назначении административного дела к судебному разбирательству.
До проведения судебного разбирательства, при необходимости, суд может провести предварительное судебное заседание, процедура проведения которого регламентирована ст. 138 КАС РФ. Это заседание может проводиться ввиду уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, для определения достаточности доказательств по административному делу и в других случаях, указанных в Кодексе. Продолжительность данной стадии законодателем не определена. В соответствии со ст. 134 КАС РФ подготовка административного дела к судебному разбирательству проводится в срок, который определяется с учетом обстоятельств, относящихся к конкретному административному делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить. Согласно ч.2 ст.139 КАС РФ, признав административное дело подготовленным и завершив предварительное судебное заседание, судья вправе открыть судебное заседание для судебного разбирательства данного дела по существу, если отсутствуют обстоятельства, этому препятствующие.
Судебный административный процесс представляет собой определенную систему стадий, направленных на разрешение дел из публичных правоотношений, защиту нарушенных прав, свобод граждан и интересов юридических лиц. «Каждая из стадий процесса является совокупностью процессуальных действий (отношений), объединенных ближайшей процессуальной целью».55
Судебное разбирательство – центральная стадия административного судопроизводства, которая представляет собой регламентированную законом деятельность суда по исследованию доказательств, содержащихся в материалах Осипов, Ю. К. Элементы и стадии применения норм советского гражданского процессуального права / Ю. К. Осипов // Проблемы применения норм гражданского процессуального права / под ред. К. И. Комиссарова. – Вып. 48. – Свердловск : Изд-во Свердловского юрид. ин-та, 1976. – С. 42. административного дела, в результате которой принимается судебное решение по существу рассматриваемого административного спора. В Кодексе судебному разбирательству посвящена Глава 14.
Если правосудие осуществляется в порядке общего производства (раздел III КАС РФ), то его срок зависит от того, каким судом осуществляется разбирательство. Так, Верховным Судом Российской Федерации административные дела рассматриваются до истечения трех месяцев, другими судами общей юрисдикции – до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам срок может быть продлен не более чем на месяц председателем суда.
Если производство осуществляется по правилам, указанным в разделе IV КАС РФ (Особенности производства по отдельным категориям административных дел), то сроки будут различными в зависимости от категории административных дел. Так, например, административное исковое заявление о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение акта в разумный срок рассматривается судом в двухмесячный срок со дня поступления административного искового заявления вместе с делом в суд.
Следующей стадией является принятие решения по делу. Указанной стадии посвящена Глава 15 Кодекса административного судопроизводства РФ. После принятия и подписания решения суд возвращается в зал судебного заседания, где председательствующий по делу объявляет решение суда, устно разъясняет содержание решения суда, порядок и срок его обжалования. Решение суда вступает в законную силу по истечении срока, установленного для апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано (ч. 2 ст. 186 КАС РФ).
Правом апелляционного обжалования решения суда наделены лица, участвующие в деле, а также лица, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом. Право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в административном деле (ст. 295 КАС РФ).
Общий срок подачи апелляционных жалобы, представления составляет месяц со дня принятия судом решения, однако для некоторых категорий дел установлены сокращенные сроки подачи апелляционной жалобы, представления (ст. 314 КАС РФ).
Завершающей стадией производства по административному делу считается стадия исполнения судебных постановлений. Исполнение судебных актов по административным делам регулируется нормами раздела VIII КАС РФ, нормами ФЗ «Об исполнительном производстве»56, ФЗ «О судебных приставах»57 и иными актами предусматривающими условия и порядок принудительного исполнения судебных актов.
Законодатель предусматривает возможность пересмотра решений, определений и постановлений суда в кассационном или надзорном порядке, а также пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам решений, определений и постановлений, вступивших в законную силу.
Одной из новелл КАС РФ является возможность рассмотрения административного дела судом в порядке упрощенного (письменного) производства, то есть без проведения устного разбирательства и присутствия сторон в зале судебного заседания, в порядке Главы 33 КАС РФ. Судом исследуются только доказательства в письменной форме (например, отзыв, объяснения и возражения на иск, заключение прокурора).
Упрощенное производство «предполагает ряд изъятий из общего порядка судебного разбирательства и дополнений к нему, вызванных необходимостью упрощения формы рассмотрения административных дел в целях их оперативного, ускоренного разрешения».58 Административное дело может быть Об исполнительном производстве : Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229 – ФЗ (ред. от 6 марта 2019 г. № 24 – ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 41. – Ст. 4849. О судебных приставах : Федеральный закон от 21.07.1997 № 118 – ФЗ (ред. от 1 мая 2019 г. № 97–ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 30. – Ст. 3590. Зеленцов, А. Б. Упрощенное судопроизводство по административным делам: опыт сравнительно-правового исследования / А. Б. Зеленцов // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки [Электронный ресурс]. Режим рассмотрено в порядке упрощенного производства в определенных случаях: если все участники дела заявили ходатайства о его рассмотрении в их отсутствие, но при условии, что их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным; если ходатайство о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства заявлено административным истцом, а административный ответчик не заявил возражений; указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тысяч рублей.
Упрощенное (письменное) производство осуществляется в сокращенный срок. Согласно ч. 6 ст. 292 КАС РФ в порядке упрощенного производства административные дела рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней со дня вынесения определения о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) производства. Решение суда, принятое по результатам рассмотрения административного дела в порядке упрощенного производства, вступает в законную силу по истечении срока обжалования, который составляет 15 дней. Поэтому, обжаловать в апелляционном порядке решение можно в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня получения лицами, участвующими в деле, копии решения (ст. 294 КАС РФ).
Наряду с упрощенной формой судопроизводства в КАС РФ предусмотрена еще одна форма ускоренного производства – производство по административным делам о вынесении судебного приказа (приказное производство).
Согласно ст. 123.1 КАС РФ, судебный приказ – судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций.
Сущность приказного производства по административным делам обусловлена особенностями материально-правовых требований, которые передаются на рассмотрение суда взыскателем: требования носят бесспорный характер; требования направлены на взыскание только обязательных платежей
доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/uproschennoe-sudoproizvodstvo-po-administrativnym-delam-opytsravnitelno-pravovogo-issledovaniya и санкций; требования подтверждены документами, не вызывающими сомнений в своей подлинности и достоверности. Цель приказного производства состоит в обеспечении принудительного исполнения обязательств, которые достоверно подтверждены письменными документами, и защитить интересы заявителя в ускоренной форме. Можно выделить некоторые особенности приказного производства. Во-первых, средством возбуждения приказного производства является заявление о вынесении судебного приказа. Во-вторых, приказное производство осуществляется без проведения судебного заседания и без вызова сторон. В-третьих, круг доказательств ограничивается только представленными взыскателем письменными доказательствами. В-четвертых, судебный приказ – это судебный акт, который вынесен по результатам исследования письменных документов и в тоже время, судебный приказ – это исполнительный документ. Согласно ч. 3 ст. 123.8 судебный приказ может быть обжалован в кассационном порядке.
В целом, нормы, регулирующие приказное производство нельзя считать нововведением, поскольку «по аналогии с ГПК РФ в КАС РФ регламентирована процедура вынесения судебного приказа судьей единолично без судебного разбирательства и вызова сторон по результатам исследования представленных доказательств в течение пяти дней со дня поступления в суд заявления о его вынесении».59
Оценивая содержание КАС РФ, можно сказать, что основная часть положений заимствована из ГПК РФ, но в то же время имеются и некоторые нововведения. К числу новелл Кодекса следует отнести и возможность предъявления групповых административных исков и наличия нескольких административных ответчиков одновременно (ст. 41 КАС РФ).
Другими словами, Кодекс допускает процессуальное соучастие. При этом «отдельно обращается внимание на возможность подачи гражданами коллективного административного искового заявления в случае многочисленного числа членов Ильина, А. Судебный приказ в административном судопроизводстве / А. Ильина // ЮРИСТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/57284675/ группы и при затруднении разрешения требования индивидуально или группой истцов (при соучастии)»60, что является одним из достоинств Кодекса.
Нововведения коснулись и состава участников судопроизводства. Считается, что одним из отличий административного судопроизводства от других видов судопроизводства считается субъектный состав участников. Так, ученые утверждают, что «особенностью производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является субъектный состав, так как участниками судебного разбирательства в данном виде судопроизводства выступают государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие».61
В целом, можно говорить о том, что участниками административного судопроизводства являются субъекты, которые в соответствии с КАС РФ должны или могут совершать процессуальные действия при рассмотрении и разрешении административных дел. Глава 4 Кодекса административного судопроизводства РФ регулирует статус лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса. Важно отметить, что состав участников административного судопроизводства довольно многочисленный.
Центральным и главным участником судопроизводства является суд. Суд действует от имени Российской Федерации и отправляет правосудие по административным делам, отнесенным законом к его компетенции. Именно суд обеспечивает доступность правосудия, осуществляет защиту нарушенных или оспариваемых прав и свобод граждан, интересов юридических лиц, обеспечивает правильное и своевременное рассмотрение дел. Другими словами осуществляет задачи административного судопроизводства.
Вторую группу участников составляют лица, участвующие в деле. Согласно ст. 37 КАС РФ ими являются: стороны, заинтересованные лица, Хахалева, Е. В. Некоторые новеллы административного судопроизводства в Российской Федерации / Е. В. Хахалева // Общество и право [Электронный ресурс]. Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/nekotoryenovelly-administrativnogo-sudoproizvodstva-v-rossiyskoy-federatsii Валеев, Д. Х. Арбитражный процесс: Учебник / Д. Х. Валеев, М. Ю. Челышев. – М.: Статут, 2010. – 257 с. прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Можно выделить некоторые признаки, которые характеризуют указанную группу участников: «совершение процессуальных действий от своего имени; совершение волеизъявлений, т.е. действий, направленных на возникновение, развитие и окончание процесса; наличие самостоятельного юридического интереса в решении суда (личного или общественного); распространение на них в установленных законом пределах законной силы судебного решения (определения о прекращении производства по делу)».62
В соответствии со ст. 45 КАС РФ лица, участвующие в деле обладают достаточно широкими процессуальными правами, например, заявлять отводы, представлять доказательства, задавать вопросы, заявлять ходатайства и другими правами.
Главными участниками процесса являются стороны, то есть те лица, чей спор о праве рассматривает и разрешает суд. В соответствии с КАС РФ суды рассматривают дела по искам административного истца к административному ответчику. А.Т. Боннер, рассматривая сущность производства по административным делам утверждает, что «суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными».63 Законодатель в ст. 38 КАС РФ определил, что в административном судопроизводстве имеются стороны, которые именуются «административный истец» и «административный ответчик». Их процессуальное положение практически идентично статусу сторон в гражданском процессе.
Кодекс административного судопроизводства РФ вводит институт заинтересованных лиц. Под заинтересованным лицом, согласно ч.1 ст. 47 КАС Шакарян, М. С. Лица, участвующие в деле. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / М. С. Шакарян. – М. : Проспект, 2003. – 88 с. Боннер, А. Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учебное пособие. / А. Т. Боннер. – М. : Проспект, 2011. – 123 с. РФ, понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Указанный институт по своей правовой природе во многом схож с институтом третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора: у них общие основания вступления в процесс, равный набор прав и обязанностей, аналогичны и правовые последствия вступления в процесс.
Важным является участие прокурора в административном судопроизводстве, которое осуществляется, прежде всего, для обеспечения законности, а также в целях защиты прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Действующее законодательство об административном судопроизводстве, регламентирующее участие прокурора в процессе, фактически аналогично положениям из гражданского судопроизводства. Обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц вправе не только прокурор, но также лица, указанные в ст. 40 КАС РФ. Кодекс выделяет три группы лиц, которые могут обратиться с указанным исковым заявлением.
В соответствии со ст. 48 КАС РФ в судебном процессе наряду с лицами, участвующими в деле, могут участвовать их представители и лица, содействующие осуществлению правосудия, в том числе эксперт, специалист, свидетель, переводчик, секретарь судебного заседания. Стоит отметить некоторые особенности представительства в административном судопроизводстве.
Во-первых, по отдельным категориям дел может быть предусмотрено обязательное участие представителя в процессе. Например, при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном суде субъекта РФ, в Верховном Суде РФ.
Во-вторых, представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. В соответствии с ФЗ «Об образовании в РФ»64 высшим образованием в Российской Федерации считается бакалавриат, магистратура, подготовка кадров высшей квалификации. Поэтому сведения о наличии у представителя высшего юридического образования могут подтверждаться соответствующим дипломом, а сведения о наличии высшего юридического образования, полученного до вступления в силу ФЗ «Об образовании» могут подтверждаться иными документами.
В-третьих, имеется институт представительства по назначению суда. В законодательстве указано два случая: в случае, если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно и в случае, если у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке (ст. 54 КАС РФ).
В-четвертых, в административное судопроизводство введен институт признания полномочий и допуска представителя к участию в судебном заседании (ст. 58 КАС РФ).
Из сказанного становится очевидным, что исходя из целей, задач и функций каждого из видов судопроизводства выстраивается определенная система участников судебного процесса, которые путем наделения их процессуальными правами и обязанностями приобретают особый процессуальный статус. Тогда, «если проводить сравнение с другими видами судебного процесса, то налицо объективные отличия административного судопроизводства от уголовного, гражданского, арбитражного и Об образовании в Российской Федерации : Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 – ФЗ (ред. 1 мая 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 53. – Ст. 7598. конституционного судопроизводств, а также производства по делам об административных правонарушениях».65
Правосудие по административным делам, осуществляемое посредством административного судопроизводства, направлено на охрану и защиту прав граждан и интересов организаций. Административное судопроизводство построено в виде системы процессуальных действий суда и действий иных участников судебного разбирательства. При этом порядок отправления правосудия по административным делам закреплен системой соответствующих процессуальных норм и институтов в Кодексе административного судопроизводства РФ. Кодекс определяет деятельность всех лиц, участвующих в деле, на всех стадиях производства по делу, является необходимой гарантией справедливого отправления правосудия, реального обеспечения права на судебную защиту. Мартынов, А.В. Участники административного судопроизводства: понятие, виды и сравнительная характеристика с другими участниками судебных процессов / А. В. Мартынов // Административное право и процесс. – М. : Юрист. – 2015. – № 11. – С. 53.
Глава 3. Проблемы эффективности административного судопроизводства в судах общей юрисдикции.
3.1. Практика рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции.
Вступивший в силу 15 сентября 2015 года Кодекс административного судопроизводства вызвал ряд нареканий и критики со стороны ученых и юристов-практиков. Во многом критика являлась справедливой. Рассмотрим некоторые проблемы осуществления административного судопроизводства и практики рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции. Традиционно, наибольшую сложность представляет собой разграничение подведомственности дел.
Проблема определения надлежащего вида судопроизводства разрешается посредством определения критерия отнесения спора к делам, возникающим из публично-правовых отношений, который вытекает из общих положений административного судопроизводства. Им является участие в деле лица, обладающего властными полномочиями по отношению к контрагенту (субъектный критерий), их изначальное неравенство в спорном материальном правоотношении (правовая природа правоотношения).
Например, «может возникнуть спор гражданина с органом местного самоуправления по границам смежных земельных участков, находящихся в собственности у гражданина и у муниципального образования. Такой спор будет спором равноправных субъектов, и такой спор должен быть отнесен к гражданско-правовым».66
Верно отмечает О.В. Панкова, «в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании правовых актов управления, принятых органами публичной власти и их должностными лицами в связи с осуществлением ими управленческих функций, в том числе по Курчевская, С. В. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проверка временем / С. В. Кручевская // Административное право и процесс. – 2018. – № 3. – С. 55. контролю и надзору в определенной сфере деятельности, при реализации которых ни в договорные, ни в какие-либо иные правоотношения, регулируемые нормами гражданского права, лицо по своему волеизъявлению на правах равной стороны с органом публичной власти не вступает».67
В реальной действительности иногда складывается ситуация, в которой истец обращается в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие – административного судопроизводства.
Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 3 октября 2017 г. N 30 предлагает дополнить Кодекс ч.4 ст.22, согласно которой «если разделение требований невозможно, то дело подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. В случае возможности разделения требований каждое из них подлежит рассмотрению в соответствующем порядке. Для случаев, когда иной вид судопроизводства установлен уже после принятия дела к производству, предлагается исключить такое основание для прекращения производства по административному делу, как то, что оно должно быть рассмотрено в порядке гражданского судопроизводства. Вместо этого суду предлагается, установив в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, выносить определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства».68 Панкова, О. В. Критерии разграничения административных и гражданских дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции / О. В. Панкова // Журнал административного судопроизводства. – 2017. – № 2. – С. 43. О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 03.10.2017 г. № 30 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/71946134/
Подобный подход был применен административной коллегией Верховного суда в одном из недавних споров69, где истица заявила в административном иске сразу несколько требований к Министерству социальной политики Красноярского края. Суд принял часть требований, а другую часть отклонил, аргументировав тем, что требования нужно рассматривать в другом – гражданском – судопроизводстве. Как указал Верховный Суд,70 необходимо было самостоятельно принять и разрешить дело по правилам ГПК, и сослался на постановление Конституционного Суда № 28П от 11 ноября 2014 года71, где говорится о том, что правосудие должно быть процессуально эффективным, без неоправданных задержек при рассмотрении дел. Отсюда следует, что с момента вступления в силу КАС РФ отсутствует единообразие в применении норм судами, что является важным условием закономерного обеспечения права на судебную защиту граждан.
Также нужно обратить внимание на новое правило о подсудности (ч.2 ст.22 КАС РФ), касающееся случаев, когда место нахождения государственного органа или его должностного лица не совпадает с территорией, на которую распространяются его полномочия. Если ранее по ГПК (ч.4 ст.251, ч.2 ст.254) эти дела рассматривались судом по месту нахождения государственного органа, то теперь следует подавать иск в суд того района, на территорию которого распространяются его полномочия.
Особенно остро актуальность проблемы определения подсудности проявляется в случае предъявления административного искового заявления к судебному приставу-исполнителю при несовпадении территории, на которую распространяется компетенция судебного пристава-исполнителя, с местом Решение Норильского городского суда № 2-1079/2017 от 9 ноября 2017 г. по делу № 2-1079/2017 // СудАкт [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://sudact.ru/regular/doc/BpWLGZFEeEra/ Кассационное определение Верховного Суда РФ №53-КП7-8 // Банк судебных решений [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1572622 По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» и части третьей статьи 6.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Курочкина, А.Б. Михайлова и А.С. Русинова : Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2014 г. № 28-П // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155489/ нахождения соответствующего отдела УФССП. Что иллюстрирует судебная практика. Так, определением судьи районного суда г. Ставрополя было возвращено административное исковое заявление организации к судебному приставу-исполнителю, поскольку адрес административного ответчика территориально подпадает под юрисдикцию другого районного суда.72 Приведенный случай из судебной практики показывает некоторые затруднения при получении гражданами и юридическими лицами реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод. Таким образом, доступ к правосудию реализуется не в полной мере.
Проблемы осуществления административного судопроизводства можно увидеть не только при применении общей части Кодекса административного судопроизводства, но также и в положениях, регламентирующих рассмотрение отдельных категорий дел. Так, некоторые трудности возникают у судов при реализации норм, содержащихся в главе 21 КАС РФ Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. В частности, на практике возникает вопрос что будет, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен принявшим его или вышестоящим органом власти, в ходе судебного разбирательства?
Ответ на вопрос содержится в законодательстве, однако суду необходимо верно применить надлежащую норму. Сложности имеются при отграничении судами п.1 ч.2 ст.214 КАС РФ, который дает суду право прекратить производство по делу, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, и ч.11 ст.213 КАС РФ, который гласит, что утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 01.11.2016 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/144410293/ правового акта не может служить основанием для прекращения производства по административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
Также положение, подобное п.1 ч.2 ст.214 КАС РФ, содержится и в ч.2 ст. 194 КАС РФ, регулирующей основания для прекращения производства по делу – суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что «суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами».73
Можно согласиться с мнением профессора В.В. Яркова и сделать вывод о том, что «основным юридическим фактом, определяющим потребность в судебной защите, является не момент утраты правовой силы нормативного акта — до возбуждения дела в суде или после его возбуждения в суде. Главным здесь является доказанность факта сохранения свойств нормативности у формально отмененного правового акта и факта нарушения таким актом прав, свобод и законных интересов заявителя».74 По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 244-О // legalacts [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-12052005-n-244-o-po/ Ярков, В. В. Допустимо ли судебное оспаривание нормативных правовых актов (или их отдельных положений), утративших силу? / В. В. Ярков // Вестник гражданского процесса. – 2016. – № 2. – С. 63.
Тем не менее, неопределенность и противоречивость формулировки оснований для прекращения производства по делу, указанной в ч. 2 ст. 194, п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ и ч. 11 ст. 213 КАС, привели к тому, что на практике суды не принимают во внимание положения ч. 11 ст. 213 КАС РФ и по-прежнему прекращают производство по делу в отношении любых утративших силу или отмененных нормативных правовых актов. При этом указывая в определении, что «оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца».75
Учитывая императивный характер ч. 11 ст. 213 КАС РФ, следует исключить из ст. 214 КАС РФ диспозитивную формулировку «суд вправе», которая отдает на усмотрение суда решение вопроса о прекращении производства по делу об оспаривании утративших силу или отмененных нормативных правовых актов и создает формальный подход к рассмотрению дела.
Рост количества дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости поставил вопрос о возмещении судебных расходов понесенных по делу. Ранее споры об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости рассматривались арбитражными судами, которые руководствовались ч.1 ст.110 АПК РФ и правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 01.09.2009 №1679/09.76 Согласно которым судебные расходы взыскиваются в пользу стороны, требования которой удовлетворены судом, с другой стороны. Определения Верховного Суда РФ от 21.10.2015 № ВКАПИ15-64 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https:// https://base.garant.ru/71253826/ Дело о признании незаконными действий налогового органа, выразившихся в выдаче справки со сведениями об имеющейся у заявителя задолженности, направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как, исходя из необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов и отражения в справке объективной информации о состоянии расчетов, в данном случае в ней должны содержаться не только сведения о задолженности, но и указание на утрату налоговым органом возможности ее взыскания : Постановление Президиума ВАС РФ от 01.09.2009 г. № 4381/09 по делу № А27-8596/2008-2 // Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=119634#08660443625836409
На сегодняшний день указанные споры рассматриваются в соответствии с главой 25 КАС РФ. Со дня применения Кодекса административного судопроизводства правовая позиция о распределении судебных расходов оставалась аналогичной правовой позиции арбитражных судов. Однако впоследствии было принято Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 №28 в котором разъясняется, что «отсутствие возражений со стороны административного ответчика и заинтересованных лиц в отношении оснований и содержания заявленных требований об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости является основанием для отнесения судебных расходов на административного истца».77
Возможность отступления от общего правила Верховный Суд РФ объясняет тем, что требования об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, являются способом реализации права, а не способом защиты нарушенного права. Как следствие изменилась и судебная практика при взыскании судебных расходов.
Судебные расходы по данной категории дел, «связанные, по сути, с реализацией права лица (физического или юридического) на изменение кадастровой стоимости земельного участка на рыночную стоимость в судебном порядке, не подлежат взысканию с заинтересованного лица даже в случае удовлетворения заявленных требований и должны остаться на заявителе».78
В юридической литературе указанная позиция Верховного Суда Российской Федерации подвергалась критике. Так, по мнению О.В. Мананникова «при издании подобных суждений Верховный Суд Российской Федерации ставил лишь одну задачу — минимизировать нагрузку в виде судебных расходов на бюджеты разных уровней, ориентируясь исключительно О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости : Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 г. № 28 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181899/ Апелляционное определение Московского областного суда от 27.06.2016 г. по делу № 33а-14650/2016 // Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=RAMSMARB&n=1051651#08319845441741129 на государственно-экономическую целесообразность при разрешении вопросов о распределении бремени несения судебных расходов».79
Учеными отмечается и ухудшение правового положения административного истца, ведь «лицо, имеющее желание оспорить кадастровую стоимость объекта недвижимого имущества для целей снижения налогового бремени или уменьшения размера арендных платежей, может не получить доступ к правосудию из-за высоких материальных требований, что, на наш взгляд, является несправедливым условием».80
Подобная ситуация обусловила необходимость рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации81 вопроса о распределении судебных расходов при рассмотрении дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости. Результатом рассмотрения явилось установление неконституционности сформулированной ранее Верховным Судом РФ позиции о распределении судебных расходов в зависимости от процессуального поведения административного ответчика (заинтересованных лиц).
На данный момент имеется Проект Федерального закона N 367470-7 «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части уточнения правил распределения судебных расходов по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости».82 Реализация положений, которые предусмотрены законопроектом, позволит дифференцировать правовое Манников, О. В. Возмещение судебных издержек на примере кадастровых споров : эволюция, теория, практика / О. В. Манников // Закон [Электронный ресурс]. Режим доступа : https://rucont.ru/efd/416190 Слепцова, З. М. Актуальные проблемы, возникающие при рассмотрении споров об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной их рыночной стоимости / З. М. Слепцова // Имущественные отношения в Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/77649736/ По делу о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Н.Б. Слободяник и федерального государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» : Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2017 г. № 20 – П // Собрание законодательства российской Федерации. – 2017. – № 30. – Ст. 4726. О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части уточнения правил распределения судебных расходов по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости : Проект Федерального закона № 367470-7 (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 19.01.2018) // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/71858010/ регулирование распределения судебных расходов по оспариванию результатов определения кадастровой стоимости. Пока что судебная практика остается достаточно противоречивой. Суды общей юрисдикции применяют либо общие положения кодекса, касающиеся судебных расходов, установленные ст. 111 КАС РФ, либо руководствуются правовой позицией Верховного суда. В связи с этим, единообразие судебной практики возможно лишь после внесения изменений в КАС РФ указанным законопроектом.
Несмотря на «достаточно внятную формулировку нормы закона, в современной судебной практике применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве возникают разночтения».83 Можно утверждать, что «применение любого нового кодифицированного акта неизбежно порождает определенные трудности и вопросы, которые требуют своевременного решения и теоретического осмысления. В процессе практического применения законодательных положений происходит их функциональная актуализация, проверяется качество, надежность и жизнеспособность».84 При выявлении недостатков или пробелов возникает необходимость вмешательства законодателя и внесения изменений, которые призваны способствовать повышению эффективности и усовершенствованию законодательных положений. Шестак, В. А. О некоторых положениях современной практики применения судами законодательства в сфере административного судопроизводства / В. А. Шестак // Мировой судья. – 2018.– № 7. – С. 37. Зеленцов, А. Б. Дифференциация и унификация административного судопроизводства: концептуальные проблемы / А. Б. Зеленцов // Административное право и процесс [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=113331#093625622692594
3.2. Основные направления совершенствования законодательства об административном судопроизводстве.
Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции требует дальнейшего реформирования и совершенствования, поскольку необходимо, чтобы в законодательстве и на практике существовали реальные механизмы защиты прав и свобод граждан. Административно-процессуальное законодательство является одной из наиболее молодых и динамично развивающихся отраслей российского законодательства. Как известно, любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляют соответствующие правовые нормы. Значительное увеличение количества административно-процессуальных норм, постоянная работа над повышением их качества и своеобразие регулируемых ими общественных отношений ставит вопрос о создании отрасли административнопроцессуального права.
Наукой административного права накоплен внушительный объем правового знания и учеными-административистами ранее рассматривались проблемы административного судопроизводства. Тем не менее, некоторые ученые считают, что «случайно сложившуюся на практике в советские годы данную процессуально-правовую систему нельзя было считать надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимодействия материальной и процессуальной правовой регламентации порядка разрешения административно-правовых споров, возникших в сфере публичных правоотношений, т.е. в области административного правоприменения».85 Соответственно исследования, проведенные в советские и постсоветские годы нельзя положить в основу формирующейся отрасли административно Старилов, Ю. Н. Административное судопроизводство и административные процедуры: к системному взаимодействию и надлежащему уровню правовой регламентации / Ю. Н. Старилов // Административное право и процесс. – 2018. – № 3. – С. 10. процессуального права. Поэтому большое значение придается современным исследованиям проблем судебной защиты прав и свобод граждан, интересов юридических лиц от неправомерных действий и решений органов государственной власти и должностных лиц.
Несомненно, на данном этапе развития административного судопроизводства важны теоретические исследования, так как некоторые выводы могут быть использованы при внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства. Внимание ученых, юристов-практиков ко всем проблемам административного судопроизводства заметно усиливается. Можно предположить, что в специальной литературе вопросы, связанные с осуществлением правосудия по административным делам получат предметное освещение. Будет обращено внимание на теоретические положения административного судопроизводства, тенденции развития законодательства, анализ зарубежного опыта специализированных судов и вопросы рецепции отдельных институтов, следовательно, выделены проблемы административного производства и пути их решения.
На основании приведенных рассуждений, а также выводов, содержащихся в научной работе, можно заключить, что одним из перспективных направлений развития административного судопроизводства является формирование отрасли административно-процессуального права.
Вторым направлением развития законодательства об административном судопроизводстве можно считать внесение изменений в законодательство, касающиеся формирования терминов и понятий в области административного судопроизводства. Как уже отмечалось, в КАС РФ отсутствует понятие «административное судопроизводство». Необходимость его введения обуславливают не только теоретические положения, но также и сложности, возникающие на практике при отграничении административных дел от иных. Если понятие будет содержаться в Кодексе, то критерий для отграничения становится явным и в таком случае у судов возникнет меньше вопросов при определении подведомственности административных дел.
На сегодняшний день определение характера дел, которые разрешаются в ходе административного судопроизводства, является актуальным вопросом при рассмотрении проблем реформирования административного судопроизводства. Для административного судопроизводства характерно отнесение к его ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также споры, имеющие государственно-правовой характер (например, о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации), т.е. споры, содержащие публично-правовой элемент. Ведь, «правильно определить надлежащую процедуру рассмотрения заявляемого спора должны не только лица, обращающиеся за судебной защитой, чтобы получить доступ к суду, но и суд при решении вопроса о принятии поданных заявлений, чтобы применительно к действующим нормативным установлениям обеспечить возможность таким лицам доступа к правосудию».86
Также целесообразно дать определение понятию «административное дело». В настоящее время в Кодексе нет юридической дефиниции. Кодекс административного судопроизводства закрепляет лишь категории административных дел, не раскрывая сущности самого термина. В юридической литературе разработано множество понятий «административный процесс», «административный спор», «административная юстиция», и др., которые используются в юриспруденции. Однако законодатель не включил ни одно из определений в КАС РФ, что препятствует единообразному пониманию указанных юридических категорий. Отсутствие законодательного закрепления юридических определений и порождает наличие дискуссий между учеными и юристами-практиками.
К числу фундаментальных правовых категорий, разработанных административно-правовой наукой и реализованных в законодательстве об административном судопроизводстве, относятся понятия: «административное Власов, Е. В. О критериях разграничения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции / Е. В. Власов // Административное право и процесс. – 2018. – № 2. – С. 65. дело» и «административное исковое заявление». Также в КАС РФ были обозначены понятия «административный истец» и «административный ответчик». Стоит отметить, что «их особое наименование также является одним из отличий Кодекса административного судопроизводства от Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов».87
Как указывает Л.В. Туманова, «административное судопроизводство должно не только быть признано стоящим в одном ряду с гражданским и уголовным процессом, но и, как наиболее молодое, стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом. А это будет возможно только при тесном сотрудничестве и единстве науки и практики».88
Третье направление развития административного судопроизводства в судах общей юрисдикции можно обозначить как внесение изменений в законодательство. За время действия КАС РФ законодатель принял несколько федеральных законов, которые внесли в него изменения и дополнения с целью надлежащего урегулирования административного судопроизводства. При этом данные законы не изменили кардинально систему и структуру административного судопроизводства и не способствовали концептуальному пересмотру его основных положений.
Как правило, законодательные положения носили уточняющий или детализирующий характер. Указанные процессуально-правовые изменения относятся к той части норм, которые были созданы, а не переняты из ГПК РФ, в связи с необходимостью приведения текста процессуального закона в соответствие с юридическими правилами. Принятые новеллы носят развивающий характер, формируют и укрепляют содержание Кодекса, устраняют противоречивость норм и непоследовательность законодателя при формировании структуры. Соловьёв, А. А. Общая характеристика правового положения сторон административного судопроизводства / А. А. Соловьев // NB: Административное право и практика администрирования[Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://e-notabene.ru/al/article_23827.html Туманова, Л. В. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим / Л. В. Туманова // Судья. – 2018. – № 11. – С. 20.
В работе было обращено внимание на недостаточную правовую регламентацию отдельных институтов административного судопроизводства. Так, некоторые ученые высказывают мнение о включении в ст. 6 КАС РФ исключительных принципов, которые бы позволили отличить принципы административного судопроизводства от иных процессуальных принципов. Следовательно, включение исключительных принципов административного судопроизводства обеспечило бы наилучшим образом рассмотрение дела, установление судебной истины и вынесение законного, обоснованного решения.
Сложности возникают и при реализации особенной части КАС РФ, поэтому следует обратить внимание: на положения о разграничении порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц (индивидуальных правовых актов), и оспаривания нормативных правовых актов; положения норм, содержащиеся в главе 21 (Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами); положения главы 25 (производство по административным делам дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости).
В связи с этим можно заключить, что совершенствование законодательства актуально для любой отрасли законодательства, в том числе и для административного судопроизводства. В силу объективных причин всегда существуют проблемы, которые, вероятно, не решатся со временем и останутся актуальными. Но имеются и проблемы, которые можно решить посредством внесения изменений в законодательство.
Четвертым направлением развития является введение специализации у судей по рассмотрению административных споров. Специализация рассмотрения административных исков осуществляется через введение специализированых судов либо введения специализации у судей. Наличие специализированных административных судов характерно для стран романо – германской системы права.
Действующая Конституция России закрепляет единство судебной системы и не предусматривает перечня судов. Закон «О судебной системе»89 провозглашает единство судебной системы и дает перечень из конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводств. Более того, закон допускает создание специализированных судов посредством внесения изменений и дополнений в указанный закон. Несмотря на то, что в настоящее время в России нет специализированных судов, в отечественной доктрине предлагается их создание. С теоретической точки зрения ученые описывают совершенный механизм работы. Специализированные суды будут укомплектованы квалифицированными специалистами в области административного судопроизводства, которые с учетом специфики принятого КАС РФ будут разрешать административные дела. И как следствие будет повышено качество рассматриваемых споров.
Тем не менее, стоит обратить внимание на другие моменты, характеризующие предложение с практической точки зрения. Например, вопросы о финансовых, организационных и что немаловажно кадровых возможностях создания специализированных судов в России. Также важно тщательно обосновать почему имеется необходимость создания специализированных судов и принятия соответствующего кодекса именно в области административного судопроизводства, потому как и в других областях имеется собственная специфика. Требует внимания и вопрос о том, позволит ли создание специализированных судов решить проблему качества рассмотрения административных дел. В связи с этим более целесообразным представляется введение специализации у судей по рассмотрению административных споров. Специализация в доктрине рассматривается как одна из форм развития судебной системы, потому как специализация отдельных судей по гражданским или уголовным делам существенно сокращает объем времени, необходимый для осуществления правосудия, способствует распределению нагрузки между О судебной системе Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ (ред. 30 октября 2018 г. № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – №1. – Ст. 1. составом суда и значительно повышает качество рассмотрения дел, так как у судей имеется специальная квалификация по определенным вопросам. Нужно полагать, что введение специализации решит вопросы, которые поставлены и перед специализированными судами, однако потребуется меньшее количество затрат в финансовом отношении и организационном плане.
Эффективность «применения специализации в пределах одного коллектива судей была выявлена и проиллюстрирована еще в 70-е годы XX века, например, были установлены взаимосвязи между количеством отмененных приговоров и стажем работы, специализацией судей (изменение в сторону уменьшения количества отмененных приговоров на 33% зависит от роста стажа работы судей, на 75% — от наличия специализации)».90
Специализация при рассмотрении дел тесно связана с вопросами организации судебной деятельности конкретного суда и реализуется только в распределении судебной нагрузки. «От специализации зависит тот объем времени, который необходим на выполнение работы по осуществлению правосудия, равномерность в распределении служебной нагрузки, качество рассмотрения дел».91 В связи с этим введение специализации следует рассматривать только в тех судах, где имеется необходимость, в зависимости от количества рассматриваемых административных дел. Из сказанного становится очевидным, что выделение отдельной специализации у судей по рассмотрению административных споров позволит учесть специфику административных дел, на которую необходимо обращать внимание при разрешении спора.
На данном этапе общественного развития можно прийти к выводу о нецелесообразности создания в России отдельной специализированной системы административных судов, при этом нельзя исключать такой возможности в Петрухин, И. Л. Теоретические основы эффективности правосудия. / И. Л. Петрухин, Г. П. Батуров, Т. Г. Морщакова. – М. : Наука, 1979. – 231 – 233 с. Замышляев, Д. М. Специализация как форма развития судебной системы: судопроизводство, юрисдикция, компетенция / Д. М. Замышляев Д. М. // Российский судья [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=91152#03961750626162506 будущем, в случае изменения общественных отношений и развития административно-процессуальной науки.
В связи с комплексным изучением административного судопроизводства в судах общей юрисдикции с теоретической и практической точки зрения были сформулированы предложения по реформированию административного судопроизводства, которые направлены на преодоление существующих пробелов и противоречий в законодательстве. Вюридико-техническом и содержательном плане КАС РФ нельзя назвать идеальным, он критикуется не только его противниками, но и сторонниками. При этом, несмотря на недостатки и некоторые упущения, КАС РФ содержит много прогрессивных нововведений концептуального и характера.
С принятием Кодекса административного судопроизводства РФ наука административно-процессуального права приобрела свою проблематику. Можно сказать, что административное судопроизводство — это объективная это самостоятельная отрасль законодательства и права. Осмысление Кодекса административного судопроизводства РФ в таком ключе раскрывает перспективы для становления самостоятельной науки административного процесса. Бесспорно, для этого еще потребуются дальнейшие исследования теоретических проблем, анализ практики применения уже существующих административно-процессуальных норм и последующие дополнения КАС РФ.
Заключение
Проводимая в настоящее время реформа системы административного судопроизводства Российской Федерации, важным этапом которой стало принятие административного процессуального кодекса РФ, придает актуальность исследованиям теоретических и практических аспектов административного судопроизводства в судах общей юрисдикции. Тем не менее, продолжается модернизация публичного управления и улучшение деятельности судебной системы и в связи с этим важнейшим вопросом является формирование нового взгляда на административное судопроизводство, как деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений. Ведь «изменение правовой регламентации порядка рассмотрения и разрешения административных дел, связанное с принятием 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ, ставит новые вопросы как перед правоприменителями, так и перед юридической наукой».92
Несмотря на то, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ стало важным этапом в развитии правосудия и положило начало формированию новой отрасли права, в теории остается немало спорных вопросов. В научной работе обращено внимание на отсутствие некоторых легальных определений, имеющих большое значение для становления и развития административно-процессуального пава, а также единообразного понимания категорий административного судопроизводства в процессе правоприменения. Законодатель не включил определения таких фундаментальных категорий, как «административное дело», «административный процесс», «административный спор», «административное судопроизводство» и «административная юстиция», особая ценность которых неоднократно подчерчивалась. Грубцова, С. П. О подотрасли судебного административного процессуального права / С. П. Грубцова // Российский юридический журнал. – 2017. – № 3.– С. 103 – 111.
Кроме того, внимание было уделено основным признакам административного судопроизводства, так как выделение признаков способствует отграничению административного судопроизводства от иных видов осуществления правосудия, а также доказывает его уникальность и особую роль в реализации гражданами и организациями права на судебную защиту. В рамках проведения комплексного исследования административного судопроизводства в судах общей юрисдикции, рассматривались цели, задачи, функции и принципы административного судопроизводства. Теоретический анализ норм Кодекса показал частичное закрепление указанных категорий и в связи с этим предлагается более детальное правовое регулирование общих положений КАС РФ. В частности, требуется закрепить исключительные принципы административного судопроизводства, разработать и включить в Кодекс функции и обосновать цель административного судопроизводства.
Как было указано, Кодекс административного судопроизводства РФ не содержит определение понятия «административное дело», в связи с чем было осуществлено исследование определений, разработанных наукой. Также выделены признаки административных дел, изучены категории административных дел, законодательно закрепленные в Кодексе, проведена их классификация. Это позволило выявить отсутствие единого критерия, позволяющего отграничить дела, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства или посредством иного вида судопроизводства, и предложить собственный критерий. Так, видится целесообразным указать на управленческий характер спорных правоотношений, т.е. дела, которые необходимо рассматривать и разрешать в порядке административного судопроизводства, должны непосредственно затрагивать правоотношения, связанные с государственным управлением и исполнительно — распорядительной деятельностью.
Сказанное заставляет полагать, что полученные в результате теоретических исследований выводы могут быть использованы в правоприменительной деятельности путем включения разработанных наукой категорий в Кодекс административного судопроизводства РФ.
В рамках исследуемой проблематики являлось необходимым не только изучение юридической литературы, но и правоприменительной практики по административным делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции. Несмотря на то, что на законодательном уровне осуществлено полноценное правовое регулирование всего процесса рассмотрения и разрешения административного спора. В частности, административный процесс регламентирован от подачи заявления до вступления решения суда в законную силу, также порядок обжалования и исполнения решения суда. В правовом регулировании остается немало спорных вопросов и нерешенных проблем.
На сегодняшний день постепенно вопросы решаются путем восполнения пробелов законодателем. Было выявлено, что сложности возникают при реализации положений о разграничении порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц (индивидуальных правовых актов), и оспаривания нормативных правовых актов, также в рамках производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами и при отправлении правосудия по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
При выявлении недостатков или пробелов возникает необходимость вмешательства законодателя и внесения изменений, которые призваны способствовать повышению эффективности и усовершенствованию законодательных положений. На сегодняшний день в КАС РФ было внесено двадцать поправок. Также по вопросам, возникающим в судебной практике при рассмотрении административных дел, были изданы постановления Пленума Верховного Суда РФ и некоторые проблемы при осуществлении административного судопроизводства стали предметом рассмотрения Конституционного Суда.
Сказанное заставляет полагать, что становление административного судопроизводства, его законодательная регламентация, совершенствование управленческого процесса и административных процедур, является на сегодняшний день преимущественными направлениями развития законодательства Российской Федерации.
Результаты проведенного исследования административного судопроизводства в судах общей юрисдикции, позволили сформулировать ряд предложений по реформированию законодательства:
1. формирование и развитие отрасли административно процессуального права;
2. внесение изменений в законодательство, касающихся
формирования терминов и понятий в области административного
судопроизводства;
3. внесение изменений в законодательство, затрагивающих
процедуру рассмотрения административного дела;
4. введение специализации у судей по рассмотрению
административных споров.
По всем указанным положениям сформулированы конкретные предложения и указан порядок их реализации. Рекомендации направлены, прежде всего, на преодоление существующих пробелов и противоречий в законодательстве, а также на развитие конституционных положений об административном судопроизводстве, как одного из способов защиты прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц от незаконных действий со стороны органов власти и их должностных лиц.
Библиографический список:
[Электронный ресурс]//URL: https://urveda.ru/bakalavrskaya/administrativnaya-yustitsiya/
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (по сост. на 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398. 2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 2. – Ст. 163. 3. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г.) // Библиотечка Российской газеты. – 1999. – № 22 – 23. – С. 55.
4. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации :
Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1 – ФКЗ (ред. от 06.03.2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 898. 5. О судебной системе Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ (ред. 30 октября 2018 г. № 2 – ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – №1. – Ст. 1. 6. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21 – ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2015. – № 10. – Ст. 1391. 7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195 – ФЗ (ред. от 01.05.2019 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.05.2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 1. – Ст. 1. 8. Об образовании в Российской Федерации : Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 – ФЗ (ред. 1 мая 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 53. – Ст. 7598. 9. Об исполнительном производстве : Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229 – ФЗ (ред. от 6 марта 2019 г. № 24 – ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 41. – Ст. 4849. 10. О судебных приставах : Федеральный закон от 21.07.1997 № 118 – ФЗ (ред. от 1 мая 2019 г. № 97–ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 30. – Ст. 3590. 11. О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части уточнения правил распределения судебных расходов по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости : Проект Федерального закона № 367470 – 7 (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 19.01.2018 г.) // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/71858010/ 12. По делу о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Н.Б. Слободяник и федерального государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» : Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2017 г. № 20 – П // Собрание законодательства российской Федерации. – 2017. – № 30. – Ст. 4726. 13. По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» и части третьей статьи 6.1 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Курочкина, А.Б. Михайлова и А.С. Русинова Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2014 № 28 – П // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155489/ 14. По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 244-О // legalacts [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-12052005-n244-o-po/ 15. О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» : Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 03.10.2017 № 30 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/71946134/ 16. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/71499228/ 17. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости : Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 г. № 28 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181899/ 18. Дело о признании незаконными действий налогового органа, выразившихся в выдаче справки со сведениями об имеющейся у заявителя задолженности, направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как, исходя из необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов и отражения в справке объективной информации о состоянии расчетов, в данном случае в ней должны содержаться не только сведения о задолженности, но и указание на утрату налоговым органом возможности ее взыскания : Постановление Президиума ВАС РФ от 01.09.2009 № 4381/09 по делу № А27-8596/20082 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=119 634#08660443625836409 19. Кассационное определение Верховного Суда РФ № 53 – КП7 – 8 // Банк судебных решений [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1572622 20. Определение Верховного Суда РФ от 21.10.2015 № ВКАПИ15 – 64 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https:// https://base.garant.ru/71253826/ 21. Апелляционное определение Московского областного суда от 27.06.2016 г. по делу № 33а-14650/2016 // Консультант Плюс [Электронный ресурс]. Режим доступа: =1051651#08319845441741129 22. Решение Норильского городского суда № 2-1079/2017 от 9 ноября 2017 г. по делу № 2-1079/2017 // СудАкт [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://sudact.ru/regular/doc/BpWLGZFEeEra/ 23. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 01.11.2016 // ЭПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/144410293/ 24. Абова, Т. Е. Российская юридическая энциклопедия / Т. Е. Абова, С. А. Авакьян, Г. Д. Агамов. – М. : ИНФРА, 1999. – 3301 с. 25. Аврутин, Е. Ю. Поможет ли административное судопроизводство обеспечить эффективность государственного управления? / Е. Ю. Аврутин // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2015. – № 2. – С. 40 – 50. 26. Андриянов, В. Н. Сущность и принципы административного судопроизводства: узаконенная модель / В. Н. Андриянов // Известия Иркутской государственной экономической академии. – 2015. – Т. 25, № 3. – С. 519 – 525. 27. Аргунов, В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административного судопроизводства / В. В. Аргунов // Арбитражный и гражданский процесс. – 2014. – № 4. – С. 39 – 44. 28. Басов С. Л. Административное судопроизводство : учебное пособие / С. Л. Басов, Н. А. Васильчикова, И. И. Головко, О. А. Гуреева, Э. Р. Исламова ; отв. ред. В. В. Лавров. – Санкт-Петербург : СанктПетербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. – 212 с. 29. Бахрах, Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности / Д. Н. Бахрах. – Пермь : Изд-во Ленингр. ун-та, 1969. – 405 с. 30. Боннер, А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность, или спор процессуалиста с административистом / А. Т. Боннер // Закон. – 2016. – № 7. – С. 24 – 51. 31. Боннер, А. Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учебное пособие. / А. Т. Боннер. – М. : Проспект, 2011. – 654 с. 32. Валеев, Д. Х. Арбитражный процесс: Учебник / Д. Х. Валеев, М. Ю. Челышев. – М. : Статут, 2010. – 576 с. 33. Власов, Е. В. О критериях разграничения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции / Е. В. Власов // Административное право и процесс. – 2018. – № 2.– С. 61 – 65. 34. Гамидова, Э. Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации / Э. Г. Гамидова // Экономика. Управление. Право. – 2017. – № 2. – С. 230 – 237. 35. Голдина, А. В. Административное дело и Административноправовой спор: понятие и соотношение /А. В. Глодина // Воронежский государственный университет. – 2017. – № 3. – С. 141 – 147. 36. Громошина, Н. А. Кодекс административного судопроизводства или Административный процессуальный кодекс?/ Н. А. Громошина // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. – 2013. – № 7. – С. 631 – 638. 37. Грубцова, С. П. О подотрасли судебного административного процессуального права / С. П. Грубцова // Российский юридический журнал. – 2017. – № 3. – С. 103 – 111. 38. Деменкова, Н. Г. О законодательном закреплении принципов современного административного судопроизводства / Н. Г. Деменкова, М. С. Игнатова, А. В. Минбалеев // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/ozakonodatelnom-zakreplenii-printsipov-sovremennogo-administrativnogosudoproizvodstva 39. Ершов, В. Разделение властей. К вопросу о компетенции судов по разрешению административных споров / В. Ершов // Российская юстиция. – 2001. – № 11. – С. 69 – 71. 40. Замышляев, Д. М. Специализация как форма развития судебной системы: судопроизводство, юрисдикция, компетенция / Д. М. Замышляев // Российский судья [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=91152#0 3961750626162506 41. Зеленцов, А. Б. Дифференциация и унификация административного судопроизводства: концептуальные проблемы / А. Б. Зеленцов // Административное право и процесс [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=113331# 093625622692594 42. Зеленцов А. Б. Упрощенное судопроизводство по административным делам: опыт сравнительно-правового исследования / А. Б. Зеленцов // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. [Электронный ресурс]. Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/uproschennoe-sudoproizvodstvo-poadministrativnym-delam-opyt-sravnitelno-pravovogo-issledovaniya 43. Ильина, А. Судебный приказ в административном судопроизводстве / А. Ильина // Юрист [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/57284675/ 44. Кашепов, В. П. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / В. П. Кашепов, А. А. Гравина, О. В. Макарова. – М. : Юриспруденция, 2011. – 269 с. 45. Клейман, А. Ф. Избранные труды / А.Ф. Клейман. – Краснодар: Совет. Кубань, 2008. – 708 с. 46. Кононов, П. И. Административный процесс и административное судопроизводство: дискуссионные вопросы понимания и соотношения / П. И. Кононов // Административное право и процесс. – 2014. – № 3. – С. 45 – 48. 47. Курчевская, С. В. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проверка временем / С. В. Кручевская // Административное право и процесс. – 2018. – № 3. – С. 54 – 57. 48. Лусегенова, З. С. Современная модель административного правосудия / З. С. Лусегенова // Судья. – 2015. – № 6. – С. 17 – 20. 49. Макарова, З. В. Справедливость в уголовном судопроизводстве / З. В. Макарова // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». – 2012. – № 7 (266).
– С. 54 – 56. 50. Манников, О. В. Возмещение судебных издержек на примере кадастровых споров : эволюция, теория, практика / О. В. Манников // Закон [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://rucont.ru/efd/416190 51. Мартынов, А. В. Понятие и сущность административного судопроизводства в Российской Федерации / А. В. Мартынов // Вестник ННГУ [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-suschnost-administrativnogosudoproizvodstva-v-rossiyskoy-federatsii 52. Мартынов, А. В. Участники административного судопроизводства: понятие, виды и сравнительная характеристика с другими участниками судебных процессов / А. В. Мартынов // Административное право и процесс. – 2015. – № 11. – С. 53 – 62. 53. Мархгейм, М. В. О состязательности и равноправии сторон как самостоятельных конституционных принципах судороизводства / М. В. Мархгейм // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/o-sostyazatelnosti-i-ravnopravii-storon-kaksamostoyatelnyh-konstitutsionnyh-printsipah-sudoroizvodstva 54. Марченко, М. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов / М. Н. Марченко. – М. : Зерцало, 2004 г. – 397 с. 55. Махина, С. Н. Административный конфликт : понятие, правовое содержание и способы разрешения / С. Н. Махина // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. Воронеж. – 2002. – № 13. – С. 121 – 141. 56. Орлов, А. В. Превентивная функция административного судопроизводства / А. В. Орлов // Российский судья. – 2016. – № 9. – С. 22 – 24. 57. Осипов, Ю. К. Элементы и стадии применения норм советского гражданского процессуального права / Ю. К. Осипов // Проблемы применения норм гражданского процессуального права / под ред. К. И. Комиссаров. – Вып. 48. – Свердловск : Изд-во Свердловского юрид. инта, 1976. – 126 с. 58. Осокина, Г. Л. Гражданский процесс: Особенная часть / Г. Л. Осокина. – М. : Норма, 2007. – 960 с. 59. Осокина, Г. Л. Иск (теория и практика) / Г. Л. Осокина // StudMed.ru [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.studmed.ru/osokinagl-isk-teoriya-i-praktika_4c8d39cefe6.html 60. Панкова, О. В. Критерии разграничения административных и гражданских дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции / О. В. Панкова // Журнал административного судопроизводства. – 2017. – № 2. – С. 33 – 50. 61. Панова, И. В. Административная юстиция в России. Поиск определения, история вопроса. / И. В. Панова // Вестник ВАС. – 2009. – №3. – С. 44 – 47. 62. Панова, И. В. Проблемы рассмотрения административных дел / И. В. Панова // Вестник ВАС РФ. – 2012. – № 4. – С. 78 – 108. 63. Панова, И. В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции / И. В. Панова // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2017. – № 1. – С. 32 – 41. 64. Петров, Г. И. О кодификации советского административного права. Советское государство и право / Г. И. Петров. – Л. : Изд-во Ленингр. унта, 1962. – 184 с. 65. Петрухин, И. Л. Теоретические основы эффективности правосудия. / И. Л. Петрухин, Г. П. Батуров, Т. Г. Морщакова. – М. : Наука, 1979. – 392 с. 66. Попова, Ю. А. Процессуальная форма разрешения споров, возникающих из публичных и административных правоотношений / Ю. А. Попова // Российский судья. – 2011. – № 4. – С. 5 – 8. 67. Романова, Ю. А. Разумный срок судебного разбирательства: какие изменения необходимо внести в статью 6.1 ГПК РФ / Ю. А. Романова // Вестник Томского государственного университета. – 2011. – № 347. – С. 114 – 115. 68. Рыжаков, А. П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации / А. П. Рыжаков // КонсультантПлюс [ Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CMB&n=17916# 02205801161490728 69. Слепцова, З. М. Актуальные проблемы, возникающие при рассмотрении споров об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной их рыночной стоимости / З. М. Слепцова // Имущественные отношения в Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://base.garant.ru/77649736/ 70. Сойников, М. А. О некоторых принципах административного судопроизводства / М. А. Сойников, Р. М. Барсуков // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. – 2016. – № 1(6).
– С. 53 – 55. 71. Соловьёв, А. А. Общая характеристика правового положения сторон административного судопроизводства / А. А. Соловьев // NB: Административное право и практика администрирования [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://e-notabene.ru/al/article_23827.html 72. Соловьева, А. К. Административная юстиция в России : проблемы теории и практики : дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.02 / А. К. Соловьева ; СПб., 1999. – 20 с. 73. Сорокин, В. Д. Избранные труды / В. Д. Сорокин. – СПБ. : Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. – 1084 с. 74. Спицин, И. Н. Транспарентность в цивилистическом процессе: Монография / И. Н. Спицин. – М. : Инфотропик Медиа, 2013. – 348 с. 75. Старилов, Ю. Н. Административное судопроизводство и административные процедуры: к системному взаимодействию и надлежащему уровню правовой регламентации / Ю. Н. Старилов // Административное право и процесс. – 2018. – № 3. – С. 7 – 23. 76. Старилов, Ю. Н. Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности / Ю. Н. Старилов // Юридическая техника [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/modernizatsiya-administrativnoprotsessualnogo-zakonodatelstva-osnovnye-zadachi-i-glavnye-napravleniyazakonotvorcheskoy 77. Старилов, Ю. Н. «Однозначное указание» для современного развития административного судопроизводства в России / Ю. Н. Старилов // Административное право и процесс. – 2013. – № 3. – С. 211– 276. 78. Старилов, Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Ю. Н. Старилов // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / под ред. Ю. Н. Старилова. – Вып. 1. – Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. – С. 212. 79. Старицын А. В. Перспективы совершенствования административного судопроизводства в России / А. В. Старицын, Д. В. Еремеев // Lex Russica. – 2017. – №7. – С. 105 – 111. 80. Студеникин, С. С. Социалистическая система государственного управления и вопросы о предмете советского административного права / С. С. Студеникин // Вопросы советского административного права. – 1949. – С. 5 – 60. 81. Тихомиров, Ю. А. Административное судопроизводство в России : перспективы развития / Ю. А. Тихомиров // Российская юстиция. – 1998. – №8. – С. 35 – 37. 82. Туманова, Л. В. Кодекс административного судопроизводства: хорошее должно быть лучшим / Л. В. Туманова // Судья. – 2018. – № 11. – С. 18 – 20. 83. Хайек, Ф. А. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. / Ф. А. Хайек. – М. : ИРИСЭН, 2006. – 644 с. 84. Хахалева, Е. В. Некоторые новеллы административного судопроизводства в Российской Федерации / Е. В. Хахалева // Общество и право [Электронный ресурс]. – Режим доступа : https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-novelly-administrativnogosudoproizvodstva-v-rossiyskoy-federatsii 85. Хлебников, А. Д. Применение принципов состязательности и равноправия сторон при разрешении споров в арбитражных судах / А. Д. Хлебников // Арбитражная практика. – 2010. – № 6. – С. 44 – 47. 86. Чечот, Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы) / Д. М. Чечот. – Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. – 134 с. 87. Шестак, В. А. О некоторых положениях современной практики применения судами законодательства в сфере административного судопроизводства / В. А. Шестак // Мировой судья. – 2018. – № 7. – С. 36 – 40. 88. Шакарян, М. С. Лица, участвующие в деле. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. / М. С. Шакарян. – М. : Проспект, 2003. – 816 с. 89. Шергин, А. П. О понимании административного судопроизводства / А. П. Шергин // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административнопроцессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. – Вып. 7. – Воронеж : Издательство Воронежского государственного университета, 2013. – C. 752 – 760. 90. Ярков, В. В. Административное судопроизводство: Практикум: Учебное пособие / В. В. Яркова, К. А. Малюшина. – М. : Статут, 2016. – 144 с. 91. Ярков, В. В. Допустимо ли судебное оспаривание нормативных правовых актов (или их отдельных положений), утративших силу? / В. В. Ярков // Вестник гражданского процесса. – 2016. – № 2. – С. 44 – 64. 92. Ярков, В.В. Принципы административного судопроизводства: общее и особенное / В. В. Ярков // Закон. – 2016. –№ 7. – С. 52 – 60.
Выпускная квалификационная работа выполнена мной совершенно самостоятельно. Все использованные в работе материалы и концепции из опубликованной научной литературы и других источников имеют ссылки на них.
«___» ________________ _____ г.
__________________________ _________________________
(подпись) (Ф.И.О.)
