Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор остается дискуссионным. Одни склонны считать его элементом гражданского общества, отделенным от государства, другие — частью государственного механизма, третьи — тем и другим одновременно. Отсутствие единства в понимании того, какое место должно занимать местное самоуправление в системе управления государственными и общественными делами, в период реформ управления 1990-х годов наряду с другими неблагоприятными социально-экономическими и политическими факторами привело к тому, что население оказалось оторвано от органов местного самоуправления, проявляет крайнюю пассивность при их формировании, не имеет на них никакого влияния. В результате население осталось незащищенным, а само местное самоуправление приобрело выхолощенные, искаженные формы.
В отсутствии развития общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, раскрепощении самодеятельной активности жителей, — без этого местное публичное управление не станет подлинным самоуправлением, несмотря на законодательную «прописку» термина «местное самоуправление». Вовлечение населения в самоуправленческий процесс важно и для властных структур, ведь имея дело с политически и социально пассивным контингентом, бесполезно ставить перед обществом большие цели. Нельзя разрешать возникающие в муниципальных образованиях проблемы исключительно посредством муниципальных органов и служб.
Объект работы — общественные отношения, связанные с осуществлением гражданами своей воли в рамках местного самоуправления. Предмет работы — формы прямого волеизъявления в системе местного самоуправления.
Цель исследования — на основе научно теоретического и практического анализа форм прямого волеизъявления, попытаться выявить особенности данного института. Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
- Выявить существующие в настоящее время проблемы в осуществления волеизъявления в системе местного самоуправления;
- Исследовать различные теоретические подходы к реализации форм прямого волеизъявления;
- Изучить практику применения форм волеизъявления.
Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Основными методами, применяемыми в работе являются общенаучные и специально-научные методы. К общенаучным методам относятся: формально-логический, структурно-функциональный. Среди специально-научных методов использовались: сравнительно-правовой, формально-юридический, классификация государственно-правовых явлений.
Организация работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления
... коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления [1, ст. 33]. Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке ...
Теоретическую основу данного исследования составили работы таких авторов как И.В. Выдрин, В.М. Захаров, Н.А. Игнатюк. Также, благодаря использованию периодических изданий, в работе были отражены последние тенденции в понимании института прямого волеизъявления. Здесь следует обозначить таких авторов, как С.С. Зенина, В.В. Комарова, Н.В. Максимова, А.В. Павлушкина. В целом, следует отметить разработанность данной темы, наличие широкого спектра материалов, позволяющих познакомиться как с практикой, так и с теоретическими аспектами форм прямого волеизъявления.
I. Историко-правовой анализ развития непосредственного осуществления населением местного самоуправления
1. Местное самоуправление на начальном этапе развития
Россия расположена на стыке Европы и Азии, и логично предположить, что для нее характерны особые принципы организации государства и общества. Выявление российских традиций местного самоуправления и определение порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления становится возможным при исследовании развития самоуправления в России, сопоставлении эволюции местного самоуправления и развития институтов государственной власти Захаров В.М. Историко-правовой анализ развития непосредственного осуществления населением местного самоуправления в России // История государства и права — 2009. — № 2. — С. 31..
Известно, что в скандинавских источниках Русь IX — X вв. именовалась Гардарики, что означает «страна городов». В наиболее крупных, экономически и политически значимых городах созывалось народное собрание — вече. Вече решало важные вопросы городской и государственной жизни, в том числе и утверждало назначение князя. При этом назначение князя не было формальным актом: вече могло отказать претенденту в занятии поста князя, могло отдать предпочтение одному из нескольких претендентов, могло призвать кого-либо из княжеского рода на княжение.
Как видим, практика местного самоуправления зародилась в глубокой древности. Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская территориальная община — мир, или вервь. Средневековое городское право закрепило муниципальные начала и обеспечило их дальнейшее развитие в Новое время. Первоначально города добивались систематизации своих прав и привилегий в единые документы, получившие название городских хартий, или уставов. По мере укрепления экономического положения городов усиливалось влияние и городских судов, также превратившихся в один из органов городского самоуправления.
С принятием христианства Древнерусское государство обрело идеологическую основу для государственного управления. Однако князь по-прежнему воспринимался как наемный управляющий. В XI — XIII вв., в период раздробленности, власть русских князей, особенно удельных, складывалась на основе соглашений с городами.
Увеличение территории Русского государства в XVI в., а также борьба государственной власти с боярской олигархией поставили задачи возрождения местного самоуправления. Старосты избирались, причем основным требованием к кандидату было наличие грамотности. Губные старосты подчинялись приказу, после избрания принимали присягу. Интересно, что в Москве самоуправление так и не появилось, городское управление осуществлял орган государственного управления — Земский приказ. В России городское и земское самоуправление было включено в единую систему государственного управления, хотя и обладало определенными чертами самоорганизации населения на местах. Россия в это время развивалась скорее в русле романской модели местного самоуправления. Именно сверху были спущены обе реформы городского самоуправления, проведенные Петром I. Первая из них была начата в 1699 г., когда было решено в городах учредить бурмистрские, или земские, избы. В России XVII в. система государственного управления была создана на основе волеизъявления жителей путем представительной демократии на Земском соборе и традиций, воплотившихся в монархической форме правления. Так возникла сословно-представительная монархия. Это было закреплено в основном нормативном документе — Соборном уложении 1649 г. Самоуправление не развивалось, община не имела реальной экономической и юридической власти, зависела от государства. Реформы Петра I произвели коренные изменения во всей системе государственного управления в России. Будучи главой государства, Петр I подчинил непосредственному своему влиянию и контролю весь государственный аппарат и единолично определял государственную политику. Земские соборы в годы правления Петра I перестали созываться, представительные основы государственной системы были ликвидированы.
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ во второй половине XVIII в
... В части главой полицейского управления был частный пристав , в квартале - квартальный надзиратель . Все полицейские чины вписывались в систему “Табели о рангах” . Руководство полицией возлагалось на губернские власти: ... менее, многие предложения, сделанные в ходе работы Уложенной комиссии, вошли в практику и послужили ... сравнивая времена и лета и в них восхождение России, узреть каждый может помощию ...
2. Послереволюционный этап
В послереволюционной России вопрос муниципального управления — одна из ключевых проблем, связанная прежде всего с реформированием и становлением важнейших институтов общественной жизни и органов городского самоуправления Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 112.. В частности, исследование влияния на сословные институты исторического опыта второй половины XIX в. позволит более рационально и тщательно подготовить современные преобразования в сфере муниципального управления на региональном уровне, выявить местные особенности в развитии гражданского общества. Революция 1905 г. показала, что, не имея возможности отстаивать свои интересы законным путем, народ начинает входить в открытое противостояние с самодержавием. Февральская революция 1917 г. принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов. Именно на такой основе прошли в июне 1917 г. выборы в Московскую городскую думу. Существовали новые органы самоуправления очень недолго. Политическое разобщение российского общества привело к тому, что, несмотря на всеобщие выборы, местное самоуправление в 1917 г. не смогло стать реальной политической силой и одержать верх над новой формой общественного управления — Советами. После октябрьских событий 1917 г. большевики сразу взяли под контроль местные органы власти. Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала единство предметов ведения местных съездов, Советов и избираемых ими исполнительных органов — исполнительных комитетов (позднее — президиумов Советов).
Конституция СССР 1924 г., к сожалению, не оставила достаточно ярких примеров, по которым можно было бы судить о конституционной практике в тот период. Конституция РСФСР 1925 г. внесла значительные изменения в регулирование статуса местных органов власти. Так, в главе 5 «О местной власти» достаточно подробно определялся порядок избрания исполкомов местными съездами Советов, их ответственность перед съездами и вышестоящими исполкомами, порядок образования президиумов, отделов при исполкомах, их упразднения или слияния, а также «двойное» подчинение отделов.
Устав муниципального образования
... местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования ...
В 1950 — 1960-е годы функции местных Советов подвергались изменению в ходе внедрения совнархозов, формирования политического курса на слияние города и деревни. В результате полномочия местной власти были сокращены.
Конституция СССР 1977 г. ушла далеко вперед в закреплении вопроса о местном самоуправлении, но это было связано прежде всего с усилением партийных установок. Их реализация на практике означала, что управление должно не только осуществляться в интересах трудящихся, но и становиться непосредственным делом самих трудящихся. Наличие представительной системы не исключало других форм демократии.
Рассматривая период 1990-х годов, необходимо подчеркнуть то, что в 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который совмещал два важнейших направления демократизации. Во-первых, в нем четко закреплялись принципы существования местного самоуправления, определялись структуры и функции его органов. Согласно Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным уровнем территориального самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город. Союзным и автономным республикам давалось право самостоятельно определять другие уровни, исходя из местных особенностей. Во-вторых, документ ясно обозначил независимость и самостоятельность органов местного самоуправления с финансовой и экономической точек зрения.
Следующей вехой в возрождении системы местного самоуправления справедливо будет назвать Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». В данном Законе союзный законодатель в ст. 1 дает легальное определение понятия местного самоуправления. Что касается непосредственно форм осуществления населением местного самоуправления, то по этому Закону к ним отнесены местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания и сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Новый этап в жизни местного самоуправления, начатый Конституцией РФ, конкретизировался принятием в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положения которого перешли и трансформировались в новом одноименном Федеральном законе Выдрин И.В. Муниципальное право. М., 2003. С. 212..
Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. значительно расширили полномочия субъектов Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Центр тяжести правового регулирования местного самоуправления сместился на уровень субъектов Федерации, которые должны принять достаточно большое количество законодательных актов, затрагивающих многие сферы организации и деятельности местного самоуправления. Некоторые исследователи проблем местного самоуправления отводят главную роль другим организационным формам — формам прямого волеизъявления граждан. И такая позиция тоже вполне обоснованна, так как субъектом решения является здесь не уполномоченный населением орган, а само население муниципального образования в целом, которое по закону является главным субъектом местного самоуправления.
Значение Конституции РФ для развития местного самоуправления ...
... и акты о местном самоуправлении. Таким образом, Конституция РФ является базовым, основным источником муниципального права. Поэтому в рамках анализа роли Конституции РФ в развитии местного самоуправления необходимо рассмотреть конституционные основы местного самоуправления. 2. Конституционные основы местного самоуправления Конституция 1993 ...
II . Виды форм прямого волеизъявления граждан
1. Система форм
В данной главе рассматриваются вопросы непосредственного участия жителей в осуществлении местного самоуправления. Указанное участие делится на две группы — осуществление местного самоуправления непосредственно жителями и участие жителей в осуществлении местного самоуправления.
Отличие в формулировках «осуществление местного самоуправления» и «участие в осуществлении местного самоуправления» состоит в том, что в первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство- 2005. — N 4. — С. 12..
Когда речь идет об участии населения в осуществлении местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность. Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами См. например: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. — 2003. — 8 окт.. При этом формой определения данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции.
К формам осуществления местного самоуправления непосредственно жителями относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сход жителей муниципального образования, отзыв выборных лиц местного самоуправления, голосование жителей по выявлению мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, иные формы инициативного участия жителей в осуществлении местного самоуправления.
В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках муниципальных образований Зенин С.С. Электронные публичные слушания // Юридический мир. — 2008. — №1. — С. 26..
2. Местный референдум
Осуществление местного самоуправления путем референдума является нормой Конституции РФ (п. 2 ст. 130).
Организационно-правовые основы местного самоуправления в России
... местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обладает правотворческой функцией , то есть имеет право принимать общеобязательные, локальные нормативные правовые акты по всем вопросам, отнесенным уставом соответствующего муниципального образования ... Структура курсовой работы представлена в виде двух частей: теоретической, в которой рассмотрены основы местного самоуправления в ...
В соответствии с п. 3 ст. 3 Конституции референдум наряду с выборами признается высшим непосредственным выражением власти народа.
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12.06.2002 N 67-ФЗ // Российская газета. — 2002. — 15 июня. дано определение местного референдума:
«референдум местный (местный референдум) — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования».
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
- а) о прекращении, продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке указанных выборов;
- б) о персональном составе органов местного самоуправления;
- в) об избрании депутатов и должностных лиц местного самоуправления, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и на освобождение от должности;
- г) о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
- д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
Субъектами выдвижения инициативы о проведении местного референдума являются:
- а) группа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме;
- б) избирательные или иные общественные объединения, имеющие право на участие в муниципальных выборах и (или) в местном референдуме;
- в) представительный орган муниципального образования и глава местной администрации (при условии совместной инициативы).
Установление первых двух групп относится к традиционным общедемократическим требованиям к организации публичной власти Ежевский Д.О. Референдум в муниципальном образовании: Российский и зарубежный опыт // Административное и муниципальное право. — 2008. — № 3. — С. 23.. Третий способ выдвижения инициативы о местном референдуме является одной из форм защиты от использования местного референдума в целях разрешения возможных конфликтов представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан или избирательных (общественных) объединений является сбор ими подписей жителей муниципального образования численностью не менее 5% от численности жителей, обладающих правом на участие в местном референдуме.
Устав муниципального образования и его роль в становлении МСУ
... устава муниципального образования и его роли в становлении местного самоуправления. Задачи курсовой работы: изучить влияние устава муниципального образования на становление и развитие местного самоуправления в России; охарактеризовать правовые основы устава муниципального образования; рассмотреть функции и отличительные особенности устава, ...
Назначение местного референдума осуществляется решением представительного органа местного самоуправления. Законодательно определено, что назначение и проведение референдума обязательно в случае, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума. Таким образом, представительный орган муниципального образования выступает не в качестве субъекта права разрешения проведения местного референдума, а в качестве органа, проверяющего корректность проведения работ по выдвижению инициативы проведения местного референдума.
Если представительный орган не назначает референдум (не принимает никакого решения, мотивирует отказ соображениями целесообразности, либо данный орган недееспособен), назначение местного референдума может быть осуществлено решением суда, на основании обращений граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта или прокурора.
Решения, принятые на местном референдуме, обладают приоритетом по сравнению с иными нормативными правовым актами муниципального образования. Это следует из норм Конституции РФ, отнесших референдум наряду с выборами к высшему непосредственному выражению власти народа.
Обеспечение решений, принятых на местном референдуме, возложено на органы местного самоуправления и осуществляется в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления, определенным уставом и иными нормативными правовыми актами соответствующего муниципального образования.
3. Муниципальные выборы. Институт отзыва в системе местного самоуправления
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации» выборы определяются следующим образом:
«форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».
Определение понятия «муниципальные выборы» в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя в глоссарии названного Федерального закона определение отсутствует.
При рассмотрении вариантов определения муниципальных выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина «муниципальные выборы»:
- ѕ выборы представительных органов местного самоуправления;
- ѕ выборы коллегиальных органов местного самоуправления;
- ѕ выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
— ѕ выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Юров А.С. Неприкосновенность депутата местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2009. — № 2. — С. 34..
Правовое положение главы муниципального образования
... правовой статус главы муниципального образования В ст. 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. и в ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» ... отбирающей кандидатов на пост главы администрации, и ограничений власти мэров, но вместе с тем, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла две поправки, которым ...
Представляется, что термин «муниципальные выборы» в наибольшей мере соответствует последнему — наиболее широкому из изложенных вариантов.
Голосование в рамках выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим, равным, прямым, тайным (ст. 3-7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Данное требование воспроизведено и в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важнейшей характеристикой выборов как формы волеизъявления граждан является их периодичность.
Стартовым моментом выборов является прекращение полномочий ранее избранных выборных лиц. Согласно ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня (календарного срока) истечения полномочий соответствующего лица (лиц), а в случае досрочного прекращения их полномочий — не позднее, чем через 14 дней со дня прекращения полномочий. Голосование на муниципальных выборах должно быть проведено не позднее чем через 80 и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.
Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования. Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, — выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.
Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.
С позиции норм права организация муниципальных выборов в целом проходит в том же порядке, что и организация выборов в органы государственной власти.
Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.
1. Избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы. Однако в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением Договора о союзе Беларуси и России, не заключено.
2. Участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. В статье 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав: «установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей».
Преобразование муниципальных образований
... и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства. Изменение границ МО - объединение, разделение, изменение статуса городского поселения либо лишения его статуса. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, ...
Цель данной нормы вполне очевидна — защита прав «коренного» населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права — 2002. — N 4. — С. 2.
3. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов допускается досрочное голосование. Избиратель, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, вправе проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной избирательной комиссии (за 4-15 дней до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования).
4. В соответствии со ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации» при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тыс. человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата. При этом названный Федеральный закон не накладывает каких-либо требований к указанному особому порядку.
5. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование. Согласно ст. 38 вышеназванного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на выборах муниципальных депутатов голосование по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. Такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании.
Механизмы взаимоотношений выборных лиц и населения действующим федеральным законодательством не урегулированы Игнатюк Н.А. Муниципальное право. М., 2005. С. 114.. В региональных законах, в муниципальных правовых актах традиционно встречаются положения, обязывающие выборных лиц местного самоуправления в обязательном порядке вести прием избирателей (как правило, не реже 1 раза в месяц); отчитываться о своей работе перед избирателями (как правило, не реже 1 раза в год).
Встречаются также нормы, восстанавливающие существовавший в советские времена институт наказа избирателей как поручения выборному лицу местного самоуправления по решению какой-либо проблемы, о решении которой выборное лицо обязано отчитаться перед избирателями.
При ненадлежащем исполнении своих функций выборными лицами местного самоуправления население может применить к ним определенные меры воздействия.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» институт отзыва выборных лиц местного самоуправления определен как обязательный. Процедура отзыва должна базироваться на нормах о проведении местных референдумов, хотя и не должна быть полностью идентичной ей. В качестве федеральных гарантий законности и демократичности процедуры установлено, что:
- ѕ основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке»;
- ѕ процедура отзыва должна обеспечивать отзываемому лицу «возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва»;
- ѕ отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в соответствующем избирательном округе избирателей.
Основанием для отзыва выборного лица «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке». Таким образом, речь идет исключительно о ситуации нарушения каких-либо предписаний, установленных законодательно.
Однако Конституция РФ не определяет столь жесткие рамки. В статье 46 говорится о возможности обжалования в суд решений и действий, а равно бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления. Из данной конституционной нормы не следует, что обжалуемые решения или действия (бездействие) не могут относиться к кругу вопросов, обязательство по решению которых соответствующий орган или лицо взяли на себя добровольно, например, в рамках агитационной кампании. Кроме того, суд обладает не только полномочием по установлению соответствия или несоответствия решений и действий (бездействия) требованиям нормативных правовых актов, но и полномочием по установлению юридически значимых фактов.
Таким образом, обжалование в суд решений или действий (бездействия), не являющихся противоправными, следует признать допустимым. При этом, однако, суд может лишь установить факт несоответствия действий лица добровольно принятым на себя обязательствам. Решение же о понуждении лица как представителя власти к действиям, которые он осуществлять не обязан, с точки зрения нормативных актов об организации местного самоуправления, недопустимо.
Неисполнение предвыборной программы может быть обжаловано в суд, но основанием для отзыва служить не может. Соответствующее судебное решение может быть использовано лишь как основа для критики выборного лица, а также как агитационный материал Иванченко А.В. Российское народовластие М., 2005. С.310..
4. Публичные слушания, опрос граждан, собрания, конференции граждан
Определение понятия «собрание» в действующем законодательстве отсутствует. Наиболее очевидным представляется определение собрания как мероприятия, характеризуемого личным совместным присутствием лиц, обладающих общими интересами, проводимого в целях выработки предложений по совместным действиям для реализации и защиты указанных интересов Нудненко Л.А. Новеллы ФЗ № 131 «о непосредственной демократии» // Право и политика. — 2004. — № 3. — С. 32..
Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а когда оно является элементом территориального общественного самоуправления — в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан принимает решения во вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.
Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов с направлением письменного ответа.
Под сходом понимается собрание жителей всего муниципального образования, для решения вопросов местного значения. Проводится сход исключительно в муниципальных образованиях-поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 13. — С. 7..
Организация местного самоуправления через сходы граждан предполагает:
- а) реальную возможность собрания схода граждан;
- б) знакомство всех или хотя бы большинства участников схода с существом вопросов, выносимых на сход.
Институт опроса граждан как федеральный институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления впервые введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. — 2003. — 8 окт.».
Цель проведения опроса граждан — выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
Опрос может проводиться на всей территории муниципального образования или на его обособленной части. Правом участия в опросе наделены жители муниципального образования, обладающие избирательными правами.
Инициатива проведения опроса может быть выдвинута:
- ѕ представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования — в целях выявления мнения населения по вопросам местного значения (способы решения, приоритетность и т.п.);
— ѕ органами государственной власти субъектов Федерации — в целях выявления мнения населения в рамках процедуры для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель на территории муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
ѕ Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.
О проведении опроса жители муниципального образования должны быть проинформированы не менее чем за 10 дней до его проведения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:
- ѕ за счет средств местного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
- ѕ за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Исходя из норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативно-правовая база опроса состоит из названного Федерального закона, устава муниципального образования и муниципального правового акта о порядке назначения и проведения опроса, принимаемого представительным органом муниципального образования
В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).
Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
5. Народная правотворческая инициатива
Народная правотворческая инициатива или «правотворческая инициатива граждан» является для законодательства Российской Федерации новеллой. Суть ее в том, что нормы права, действующие в муниципальном образовании, могут формироваться непосредственно по инициативе его жителей Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономиика — 2005. — N 6. — С. 4..
С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном муниципальным правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования. В частности, правовым актом может установлена минимальная численность инициативной группы граждан, при этом не допускается установление, что ее численность должна превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Отсутствие муниципального нормативного правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, не может рассматриваться как препятствие к принятию к рассмотрению проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами.
К порядку рассмотрения правотворческой инициативы граждан относятся следующие федеральные требования:
- ѕ проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения;
- ѕ в случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа, при этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта муниципального правового акта;
— ѕ мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
местный самоуправление волеизъявление гражданин
6. Обращение граждан в органы местного самоуправления
Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления относится к конституционно гарантированным.
Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами.
Традиционно в указанных муниципальных нормативных правовых актах наряду с месячным сроком рассмотрения обращения должны быть установлены правила работы с обращениями:
- ѕ обязательность ответа по существу обращения;
- ѕ право на поручение о подготовке ответа на обращение должностному лицу, курирующему соответствующее направление деятельности местного самоуправления, а также право подписи ответа названного должностного лица местного самоуправления вне зависимости от того, кому адресовано обращение;
- ѕ запрет на переадресовку обращения лицам, чья деятельность критикуется в обращении;
- ѕ обязанность направления обращения по принадлежности, если оно адресовано органу (должностному лицу) местного самоуправления, в чьи функциональные обязанности соответствующий вопрос не входит.
За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может быть установлена административная ответственность.
Существуют ситуации, когда обращение может быть оставлено без ответа. Так, в актах, регламентирующих порядок работы с обращениями, традиционно может быть установлено право не отвечать на обращение:
- ѕ если оно содержит оскорбительные выражения с применением ненормативной лексики в адрес отдельных лиц или учреждений, а также государства, органов государственной власти и местного самоуправления;
- ѕ если ответ по существу обращения тому же адресанту уже был дан ранее Максимова Н.В.
Участие населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — №5. — С. 43. .
7. Территориальное общественное самоуправление
Согласно ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов (квартал, улица, и т.д.); жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением. Приведенный перечень территорий является открытым.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) муниципальными нормативными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) иными муниципальными нормативными правовыми актами.
Особый интерес представляет вопрос о статусе органов территориального общественного самоуправления (далее — ОТОС).
ОТОС — это органы, сформированные жителями исходя из определенной, заранее установленной, процедуры волеизъявления. Такие органы, как правило, именуются комитетами или советами самоуправления.
Наиболее типичный вариант формирования комитетов самоуправления: комитет формируется (избирается) на конференции жителей соответствующей части муниципального образования, при этом делегаты конференции получают полномочия на кустовых собраниях граждан, либо их полномочия подтверждаются петиционными листами граждан. В случае малочисленности населения территории, на которой действует комитет самоуправления, он обычно избирается непосредственно на собрании жителей Кутафин О.Е. Муниципальное право. М., 2004. С. 210..
Порядок формирования комитетов самоуправления исключает их квалификацию в качестве выборных органов местного самоуправления. Хозяйственная деятельность органов территориального общественного самоуправления может осуществляться как за счет средств граждан, так и за счет средств местного бюджета на основании договора с органами местного самоуправления.
III . Практика реализации на примере местных референдумов
Вопросы, связанные с местными референдумами, неоднократно рассматривались как Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, так и судами общей юрисдикции. В данном разделе приведены судебные решения по отдельным спорам, связанным с назначением и проведением местных референдумов.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных поселениях с численностью жителей менее 100 человек устав муниципального образования принимается непосредственно населением на сходе граждан (ч. 3 ст. 44).
Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержится. Поэтому именно суды могут внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ — в каких случаях принятие устава муниципального образования возможно представительным органом, а в каких — непосредственно населением на местном референдуме.
Спор о компетенции при назначении местного референдума был предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия), который подтвердил право представительного органа местного самоуправления назначать местный референдум Постановление от 11 декабря 2002 г. N 5-П по делу о проверке конституционности Постановления Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 г. «О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года» // Якутия. N 239. 25 декабря 2002 г..
В ходатайстве представительного органа муниципального образования «Нерюктяйинский наслег» оспаривалась конституционность Постановления Центральной избирательной комиссии Республики Саха в части назначения местного референдума на территории муниципального образования.
На территории муниципального образования «Нерюктяйинский наслег» были образованы два участка по проведению местного референдума: Павловский и Хомустахский. Из 1149, внесенных в список, приняли участие 326 избирателей. Из них 230 согласны с образованием муниципального образования в Мегино-Кангаласском улусе и 224 согласны с Уставом муниципального образования «Мегино-Кангаласский улус». По мнению представительного органа, Центральная избирательная комиссия Республики Саха (Якутия), назначая местный референдум в муниципальном образовании «Нерюктяйинский наслег», вторглась во властные полномочия представительного органа местного самоуправления. Тем самым постановление ЦИК в части назначения референдума на территории уже существующего муниципального образования противоречит ч. 1 ст. 97, п. 7 ст. 100 Конституции Республики Саха (Якутия).
Народовластие осуществляется гражданами не только путем референдумов и свободных выборов, но и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекает и порядок проведения местного референдума. Установление конкретных условий и порядка проведения местного референдума согласно Конституции Российской Федерации относится к ведению субъекта Федерации. Однако это не означает, что пределы усмотрения органа государственной власти субъекта не могут быть ограничены. Таким ограничением являются права уже функционирующего муниципального образования.
Статья 97 Конституции Республики Саха (Якутия) признает и гарантирует местное самоуправление, которое «осуществляется населением непосредственно и (или) через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления». Согласно ст. ст. 99, 100 республиканской Конституции местное самоуправление в республике может осуществляться на различных территориях. Но их перечисление и наделение одинаковой компетенцией, в том числе по назначению и проведению местных референдумов, подчеркивает равноправие субъектов местного самоуправления независимо от занимаемой ими территории. В ст. 101 Конституции Республики Саха (Якутия) содержится предписание, запрещающее ограничение прав местного самоуправления. Закон Республики Саха (Якутия) «О местном самоуправлении» не устанавливает возможность ограничения прав органов местного самоуправления.
Муниципальное образование «Нерюктяйинский наслег» было создано до назначения Центральной избирательной комиссией местного референдума на территории Мегино-Кангаласского улуса. Прямое волеизъявление граждан по вопросу о переходе на местное самоуправление на территории Нерюктяйинского наслега состоялось 24 декабря 2000 г. 12 апреля 2001 г. Устав муниципального образования «Нерюктяйинский наслег» был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) и вступил в силу. Соответственно были определены и установлены все необходимые составляющие муниципального образования «Нерюктяйинский наслег» — юридический адрес, территория, предметы ведения, гарантии, органы и должностные лица. Был избран и представительный орган.
