2.1. Внесение законопроекта в законодательный орган
2.2 Обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе
2.3. Принятие законов
2.4. Президентское вето. Суть права вето
2.5. Опубликование закона и вступление его в силу ГЛАВА 3. УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Политические и экономические реформы, проводимые в России, требуют интенсивного законотворчества, Большая ответственность возлагается на процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.
Кудрявцев В. Н.
Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.
Алексеев С. С.
По теме данной работы было изучено и обобщен теоретический материал, проанализированы результаты исследований и практических разработок по различным направлениям, касающимся данной проблемы. В основу исследования положены результаты трудов ведущих ученых.
Анализируя, систематизируя и обобщая основные положения, изложенные в работах вышеуказанных авторов, следует отметить возросшее внимание ученых за последний период времени к изучению законотворческого процесса. Вместе с тем, состояние и степень разработанности вопросов законодательной техники находят недостаточное отражение в современной научной литературе. Это обусловливает необходимость проведения исследований по аспектам законотворческого процесса.
Цель и задачи исследования
Основной целью исследования является изучение и совершенствование теоретических, методических основ и практики разработки и принятия федеральных законов, Уголовного кодекса Российской Федерации.
Развитие интеллектуальных способностей детей в младшем школьном возрасте
... в умственном развитии учащихся и, как следствие, правильно организовать педагогическую работу, специально направленную на развитие тех или иных способностей. Объект исследования - интеллектуальные качества младших ... одним из факторов экономического и социального прогресса общества. Она должна быть направлена на развитие личности школьника, его умственных способностей, на создание условий для его ...
ГЛАВА 1. Понятие и субъекты законодательного процесса, его значение
Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.
И. В. Информация
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
А. Г. Кененов, С. С. Проблемы
Однако, как правило, в работах концептуального характера, по-священных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, но несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:
1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2) осуществляется специальными субъектами;
3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т. д.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Стра-шуна. М. 1999. С. 532.
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.
Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т. е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право Бошно С. Ю. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. на соискан. уч. степени канд. юр. наук. М., 1997. С. 17.
Общая характеристика законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
... организации деятельности областной Думы в соответствии с Уставом Магаданской области и законами Магаданской области. Объектом исследования в данной работе выступает законодательный процесс. Предмет исследования — законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. Цель настоящей работы рассмотреть законодательный процесс в субъектах ...
Л. Д. Юридический
Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого при-нимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
А. Д. Закон
Конституции РФ Совет, Конституции РФ, Конституции РФ
Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законода-тельном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т. е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).
Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3951., обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.
Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:
Конституции РФ
2) граждане России могут приобрести статус субъектов законода-тельного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).
Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством рада стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии — 50 тыс. человек, в Бразилии — не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).
Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.
Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:
1) в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;
2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.
Правового статус депутата законодательного органа государственной ...
... правового статуса законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — реферат ОглавлениеВведение 3Глава 1. Права, обязанности и ответственность Законодательного собрания Челябинской области 162.1. Полномочия Законодательного собрания Челябинской области 162.2. Юридическая ответственность депутата Законодательного собрания ...
Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном про-цессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.
Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).
Все субъекты законодательного процесса:
1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;
2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;
3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызы-вают (как правило) юридически значимые последствия;
4) действуют с целью создания закона.
Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.
В. Е. Власть
Правотворчество государства — одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.
К. Н. Процесс
Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.
Введение , В. И. Механизм
Таким образом, закон — это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем потребностей общества: в отношениях «нормативная среда — правосознание общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено изменениями качественных и количественных характеристик другого.
С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в вы-явлении, освоении существующих интересов личности, общества, го-сударства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.
Законодательный процесс является формально-юридическим вы-ражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон — нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.
Законодательный процесс в Германии
... Законодательная инициатива как стадия законотворчества. Одобрение Советом Федерации, принятие и опубликование законодательного акта. Обсуждение законопроекта в законодательном органе. реферат [40,9 K], добавлен 24.03.2015 Значение законодательного процесса для формирования и развития права ЕС. Характеристика законодательных ...
Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.
Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:
1) качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;
2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;
3) эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.
Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.
ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса
2.1. Внесение законопроекта в законодательный орган
В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, т. е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.
Н. П. Законодательная, Б. А. Страшуна, М. Н. Марченко
Таким образом, исследователи выделяют деятельность специально уполномоченных органов по созданию закона.
Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны законотворчества, а также место закона в системе нормативных актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определенной группе депутатов.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъектов права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.
В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. Правительства весьма активно участвуют в законодательном процессе. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответственного правительства, которое осуществляет право законодательной инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.
Законодательный процесс в субъектах РФ
... действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит ...
В. Е. Основы
В России есть примеры установления права законодательной ини-циативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы» Ведомости Московской городской Думы, 1995. № 1. Ст. 9. правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.
Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта [6, «https:// «].
В России предложения о поправках и пересмотре положений’ Кон-ституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соот-ветствующих положений в иных нормативных актах. Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы для англосаксонской системы права.
Законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализации права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании общественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества.
М. Н. Марченко
1) возможность управомоченного лица — субъекта права законо-дательной инициативы — внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;
2) возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;
3) возможность субъекта права законодательной инициативы обра-титься к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.
Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным предложением по существу, т. е. не обязан принять предлагаемый закон.
Очевидно, что обязанность законодательного органа:
1) является гарантией реализации права законодательной инициативы;
2) определяет статус субъекта законодательной инициативы, выделяя его таким образом из круга иных участников законодательной деятельности;
3) с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парламентом права субъекта законодательной инициативы.
Субъекты законодательной инициативы
... же стоит за таким новым пониманием парламентской деятельности? Законодательная функция – деятельность по принятию закона. Под представительской ... складывается к В политические отношения включено множество субъектов. Субъекты политики могут быть индивидуальными и коллективными, ... глубокие исторические и теоретические корни. Идея господства права, верховенства закона в жизни общества высказывалась еще ...
Содержание конкретных процедур, определяющих последовательность действий субъекта права законодательной инициативы, зависит от расстановки политических сил, а также от содержания самого нормативного акта.
Гузнов А. Г.
Порядок внесения законопроекта непосредственно в законодательный орган имеет ряд особенностей.
В некоторых странах они могут быть представлены в любую из палат (Италия), в других — делается исключение для финансовых биллей: ими занимается нижняя палата (США); в ФРГ законопроекты вносятся только в Бундестаг. В ряде случаев процедура внесения обусловлена характером правоотношений, регулируемых актом: в Колумбии законопроект, касающийся международных отношений, вносится в верхнюю палату — Сенат.
И. Ю. Закон
Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе — предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т. д. ) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б. А. Страшуна , М. 1999. С. 532−533. Звягин Ю. Г. Парламент и регламент. Заметки журналиста // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 55., т. е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).
На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии — законодательные предложения. В Финляндии право законодательной инициативы реализуется Президентом республики в форме «правительственного предложения», а парламентом — в форме «парламентской инициативы» Законодательная процедура и систематизация законодательства в Финляндии. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 177. М., 1980. С. 7.
В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной инициативы — только законопроекты Закон города Москвы «О законодательных актах города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 1. Ст. 9. В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такого рода документам.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной Думы СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801. содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.
Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуще-ствляется в форме внесения в Государственную Думу:
- а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее — законопроекты);
- б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признание этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
- в) поправок к законопроектам.
в Конституции РФ
Общественная палата Российской Федерации
... . Инициатива главы государства была поддержана парламентом и реализована путём принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации». Закон не определяет статус этого ...
Внося законодательное предложение, депутат не «связан» фор-мальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.
2.2 Обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе
Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях).
Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).
Значимость этапов различна для законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун).
В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам — законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.
Наиболее типична организация работы над законопроектом на данной стадии законодательного процесса в США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава того комитета, куда первоначально был направлен законопроект.
Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ проходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждается с юристом соответствующего комитета.
Документ может быть направлен не в один, а в несколько комитетов. В этом случае возможны три варианта движения билля:
1) одновременное направление в несколько комитетов;
2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;
3) направление отдельных частей законопроекта в разные комитеты одновременно или последовательно.
Конституционно-правовой статус парламента в зарубежных странах
... зарубежных странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициативу либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппарате, и парламент получает их уже в ...
При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.
Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит из двух стадий.
В. А. Регламент
Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.
А. А. Конституционное
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с передачи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).
Только после этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.
После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой — детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии — основа для второго чтения парламента.
Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для парламентской оппозиции) основными инструментами участия в законодательном процессе.
Однако, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:
1) оптимизации законодательного процесса;
2) улучшению качества законотворчества.
Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:
1) указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;
2) указания на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во время обсуждения проекта в палате.
Б. А. Страшуна
Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту. В Израиле, Великобритании обсуждение фактически бывает только фракционным. Свободное обсуждение, когда депутат может высказать свою точку зрения, проводится очень редко, и каждый раз по специальному разрешению парламента.
Голосование в некоторых странах сравнительно свободно и не подчиняется фракционной дисциплине, в других — жестко связано партийной дисциплиной (в Великобритании оно свободно только по вопросам морали; в 1972 г. было проведено свободное голосование по вопросу о вступлении в «Общий рынок»).
Для проведения свободного голосования необходимо специальное решение парламента.
Используются разные способы голосования:
1) открытое — поднятием рук или «голосование ногами», когда сторонники законопроекта в парламенте выходят в одну дверь, а его противники — в другую, и счетчики в дверях подсчитывают число тех и других (Великобритания, Индия, США);
2) тайное — бюллетенями и при помощи электронного голосования (Палата представителей США, Финляндия, Швеция);
Б. А. Страшуна
Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.
2.3. Принятие законов
Содержание данной стадии различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.
В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т. е. последнее (или единственное) чтение.
В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.
Ю. В. Кудрявцева
В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.
При равноправных палатах применяются различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляется двумя основными методами.
1. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересы-лается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно (применяется в парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы).
К отрицательным сторонам метода челнока относится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законодательный процесс затягивается.
2. Метод согласительных комитетов подразумевает совершение примиренческих механизмов не палатами, а по их поручению специальными органами.
Положения билля, принятого Палатой представителей, могут быть значительно изменены согласительным комитетом. В этом случае депутаты — авторы документа могут в соответствии с регламентом палаты обратиться к членам согласительного комитета с рекомендацией сохранить прежнюю редакцию отдельных положений. Подобная просьба, если решение по ней было принято палатой представителей, не является обязательным для согласительного комитета, но все-таки обладает некоторой силой. Члены согласительного комитета считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не может быть связана рекомендациями одной из сторон.
Альтернативным вариантом является обращение (с письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных по-ложений, к членам согласительного комитета — депутатам о поддержке позиции палаты Илона Б. Никелс. Указ. соч. С. 434.
А. А. Конституционен
Процедура преодоления возражений применяется в тех бикамеральных парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функцию.
Существует два основных способа преодоления возражения верхних палат.
1. Возражение преодолевается самой нижней палатой путем повторного голосования.
2. Возражения верхней палаты преодолеваются совместным заседанием палат по спорному вопросу Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.
После прохождения представительного органа законопроект ста-новится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.
